اللامركزية: الفرص والتحديات رؤية مقترحات لتطبيق اللامركزية في مصر

تعرف اللامركزية بصورة مبسطة على أنها عملية تحويل سلطة ومسئولية تقديم الخدمات العامة من الحكومة المركزية إلى المستويات المحلية الحكومية، أو هيئات حكومية شبه مستقلة أو إلى القطاع الخاص. ومفهوم اللامركزية فى الإدارة المحلية ليس بالمفهوم الجديد على العالم المعاصر، حيث تأخذ به دول كثيرة منذ عقود طويلة. كما أخذت دول أوروبا الشرقية بالنظام اللامركزي كخطوة أساسية لتعميق توجهها نحو اقتصاد السوق والإيفاء بمتطلبات الانضمام للاتحاد الأوروبي. أما فى جنوب شرق آسيا فقد جاء التوجه اللامركزي مدفوعًا بالحاجة إلى تحسين تقديم الخدمات العامة لقطاع أوسع من المواطنين.

وبشكل أو بآخر فإن الفوائد المتعددة التي أسفرت عنها الممارسة الفعلية في الدول التي عملت على تعميق اللامركزية في إدارة شئونها السياسية والاقتصادية، كانت بمثابة قوة الدفع الحقيقية التي أبرزت قضية اللامركزية كخيار أساسي لدعم التنمية الشاملة في دول العالم كافة.

ومن خلال استعراض التجربة العالمية في الأخذ باللامركزية يمكن تلخيص أهم الفوائد الناجمة عن تعميق اللامركزية على النحو التالي:

(1) المنافع السياسية:

• تعميق الديمقراطية نتيجة تفعيل مشاركة المواطنين في إدارة شئونهم ومرافقهم المحلية.

• تعتبر اللامركزية وسيلة فعالة لتنشيط المواطنين ودفعهم للعمل لصالح منطقتهم المحلية وهو ما يرفع من مستوى المشاركة السياسية ويحد من سيطرة مجموعات صغيرة على العمل السياسي.

• تعتبر الأنظمة المحلية قناة مهمة يمكن للمستوى المركزى استخدامها للتعرف على مدى قبول المواطنين لبعض القرارات والتوجهات الجديدة.

• يؤدي تفعيل دور المحليات إلى إسهام السلطات المحلية في حل العديد من المشاكل الجماهيرية الملحة بصورة أكثر فاعلية، وفي الوقت نفسه يعطي السلطة المركزية الفرصة للتفرغ للقضايا القومية الكبرى¹.

(۲) المنافع الاجتماعية:

• تنامي روح المبادرة وحفز الطاقات لدى الأفراد وتقوية روح المشاركة الجماعية والمجتمعية.

• تخفيض مستوى الفقر وزيادة العدالة الاجتماعية، عن طريق مراعاة المناطق الأكثر احتياجًا.

(3) المنافع الإدارية:

• الحد من البيروقراطية وسرعة إنجاز الأعمال والاستجابة للمشاكل الجماهيرية الملحة، بما يخفف من معاناة الجماهير.

• الحد من الفساد الإدارى.

• تيسير عمليات المحاسبة على المسئولية ورفع درجة المساءلة الشعبية.

(٤) المنافع المالية والاقتصادية:

• تحقيق فاعلية النفقة والاستغلال الأمثل للموارد نتيجة:

• قدرة السلطات المحلية على التعرف بصورة أوضح على احتياجات المجتمع المحلي، وتوفير آليات للاستجابة السريعة لها تستند على أساس التنوع في ظروف المجتمعات المحلية والتباين في الأولويات التنموية لكل منها.

• زيادة التنافس بين الوحدات المحلية في توفير الخدمات المحلية بجودة مرتفعة وتكلفة أقل.

• توسيع قاعدة المجتمع الضريبي وزيادة الحصيلة الضريبية نتيجة:

• قدرة المجتمع المحلي على تحديد أولوياته التنموية.

• تنامي شعور المجتمع المحلي بمردود النفقة العامة.

• قدرة المجتمع المحلى على رصد سبل إنفاق موارده الضريبية وما يترتب على ذلك من تفعيل مشاركته فى تحمل مسئولية صيانة أصوله الإنتاجية والمحافظة عليها وتنميتها.

• رفع مستوى جودة الخدمات الأساسية، ومن أمثلتها التعليم والصحة.

• تحقيق الاستقرار الاقتصادي².

يشتمل مفهوم لامركزية الإدارة المحلية على ثلاثة محاور رئيسة وهي:

المحور السياسي:

ويشير إلى إعطاء المواطنين وممثليهم المنتخبين سلطة أكبر في عملية اتخاذ القرارات العامة المحلية من خلال المشاركة في وضع وتنفيذ السياسات، وهو الأمر الذي يتطلب تعديلات في التشريع أو القوانين, وتنمية الأحزاب السياسية، وتقوية المشرعين، وخلق وحدات سياسية محلية قوية.

المحور الإداري:

ويعنى إعادة توزيع السلطة، والمسئولية في تقديم الخدمات العامة بالإضافة إلى إمكانية توفير الموارد المالية لذلك. ومن هنا يمكن القول بأن البعد الإدارى يشمل تحويل مسئولية تخطيط, وتمويل وإدارة اختصاصات الحكومة المركزية والمؤسسات التابعة لها في تقديم بعض الخدمات العامة إلى المستويات المحلية.

المحور المالي:

ويقصد به إعطاء المستويات الأدنى من الحكومة الحق في إنشاء أسعار وأوعية ضريبية جديدة، ومشاركة الحكومة المركزية فى حصيلة ضريبية قائمة، وكذا الحق في إنشاء إيرادات ذاتية من خلال إنشاء الحسابات والصناديق الخاصة بالوحدات المحلية. ومن خلال المظلة التشريعية – المتمثلة فى القوانين المختلفة – يكتسب عمل المحاور الثلاثة السابقة الصفة العملية التطبيقية. ووفقًا لدرجة المزج بين تلك المحاور تنشأ أنماط متعددة من اللامركزية يمكن التمييز بين ثلاثة منها وهي:

أ– عدم التركز :

يمثل عدم التركز أقل درجات اللامركزية فى الإدارة المحلية والتي تقوم الحكومة المركزية بمنحها للسلطات المحلية, حيث إنه في ظل عدم التركز يوجد إطار مركزى قوى يحدد شكل العلاقات بين الحكومة المركزية والسلطات المحلية، ومن ثم فإن عدم التركز يشير إلى قيام الحكومة المركزية بتوزيع مسئولية بعض الخدمات المحددة لفروعها في الأقاليم، دون أن يتضمن ذلك تحويل السلطة إلى المستويات الأدنى، وحيث إن هذا الأسلوب لا يتضمن وجود هيئات مستقلة تكون المساءلة قانونًا أمام الناخب المحلى، فإن الحكومة المركزية تعتبر هى الجهة المسئولة قانونًا أمام المجتمع المحلى عن تقديم الخدمات العامة.

ب – التفويض:

يمثل التفويض إحدى درجات اللامركزية والتي تتحقق من خلال التخويل الذي تمنحه الحكومة المركزية للسلطات المحلية فيما يتعلق ببعض الاختصاصات والمهام الموكولة للحكومة المركزية دون الحاجة إلى تغيير في الإطار التشريعي للدولة. ومن ثم يوضح التفويض تطورًا في شكل بعض العلاقات بين الحكومة المركزية والسلطات المحلية والذى يعطى للمستوى المركزي دورًا قويًا في تحديد ملامح هذه العلاقات وسحب هذا التفويض في أي وقت.

ج – النقل:

يمثل النقل أقصى درجات تطبيق لامركزية الإدارة المحلية داخل نطاق الدولة, حيث يترتب عليه إنشاء علاقات إدارية ومالية جديدة من خلال إحداث تغيير في التشريع والقوانين الحاكمة للعلاقات القائمة بين الحكومة المركزية والوحدات المحلية. ومن هذا المنطلق، يتم أخذ هذه الدرجة من اللامركزية كمظلة تحوى أيضًا تغييرًا شاملاً للبعد السياسى للامركزية الذى يعطى الصفة القانونية للسلطة الإدارية والمالية.

وتشير التجربة العالمية الى أن الدول التي سعت إلى تطبيق اللامركزية أخذت اتجاهًا متدرجًا فى التحرك بين هذه الأنماط، وأن البنية التشريعية بها واكبت هذا التحرك لكي تعطيه الشرعية المطلوبة لدعم التطبيق العملي.

وقبل استعراض أشكال اللامركزية فى التطبيقات المعاصرة، نستعرض أهم المفاهيم والمصطلحات المرتبطة بها وهى على النحو التالي:

1- اللامركزية وعدم التركيز³:

يرتبط موضوع اللامركزية بمختلف مكونات التنظيم الادارى ومراحله وأساليبه, بداية من هيكل التنظيم (أى المستويات المختلفة للعملية الإدارية) ومرورًا بمراحله (من تخطيط وتشغيل ورقابة ..), إلى الأساليب المستخدمة لتحقيق أهداف التنظيم. بعبارة أخرى، فاللامركزية – ودرجتها – هى الخيط غير المرئي الذي يربط مراحل العملية الادارية كافة.

وإذا تذكرنا العلاقة التكاملية بين السياسة والإدارة (عامة ومحلية)، وأن الأولى تضع التوجهات العامة والثانية تترجمها إلى واقع عملى ، فإنه يمكن القول بأن تنظيم الإدارة هو عبارة عن تنظيم دولاب العمل التنفيذى للسياسات العامة. وبهذا المعنى قد يتسم عمل الإدارة بقدر أكبر من تركيز سلطة وصلاحيات اتخاذ القرار في يد مجموعة قليلة من الأفراد / المناصب أو المستويات الإدارية، كما قد يعبر التنظيم الإدارى، على العكس من ذلك، عن قدر أكبر من عدم تركيز تلك السلطة والصلاحيات وتوزيعها على مناصب ومستويات متنوعة.

ويمكن أن نتصور شكل المنظمة وهى فى حالة تركيز إدارى شديد بالنظر إلى الهرم المقلوب أو المرتكز على قمته، حيث تتخذ خطوط السلطة فيه شكل المقاطع الطولية أو الرأسية عبر المستويات الإدارية للمنظمة ، ثم تتركز في، أو تتجمع عند قمة الهرم (أى الفرد أو الجهة التى تحتكر ممارسة الصلاحيات المخولة للوحدة الادارية). وهو هرم قلق من حيث استقراره وضعيف بالنظر إلى معماره البنائي:

المستويات الإدارية بالمنظمة خطوط السلطة القيادة

وفي الحالة الأخرى، يمكن تصوير عدم التركيز الإدارى بالهرم الذي يرتكز على قاعدته العريضة، وتتخذ خطوط السلطة فيه شكل المقاطع الأفقية التي تنتشر وتتسق في حجمها مع تعدد وقدرة المستويات الإدارية فى المنظمة، مع بقاء قيادتها موحدة ومتماسكة ، فيما يعتبر نوعًا من مركزية التخطيط ولامركزية التنفيذ :

القيادة المستويات الإدارية بالمنظمة خطوط السلطة

بهذا المعنى، فقد تكون الإدارة فى العاصمة المركزية ذاتها متركزة concentrated أو غير متركزة DEconcentrated في عدد محدود من الفاعلين أو متخذى القرار .., تمامًا، كما قد تكون الإدارة فى وحدات محلية صغيرة أو إدارات فرعية على المستوى المحلى متركزة / أو غير متركزة في يد عدد محدود من الفاعلين أيضًا (السلطة العليا..).

أى أن درجة التركيز وعدم التركيز الإدارى تتعلق بسلطة اتخاذ القرار decision taking authority داخل وحدة أو مستوى إدارى معين (سواء في العاصمة المركزية أو في الوحدات المحلية أو في إدارات فرعية ..) أما المركزية / اللامركزية فتتعلق بوحدة / أو الوحدات المخولة اتخاذ القرار فى التنظيم الادارى للدولة ككل / unit units of decision taking فكلما انحصر هذا التنظيم الإدارى المكلف بتفيذ السياسات العامة للمجتمع فى وحدة منفردة لاتخاذ القرار المتعلق بذلك التنفيذ (في العاصمة مثلاً ..) كلما كان التظيم الإدارى يميل إلى المركزية، بمعنى الانجذاب نحو المركز (السياسي، أى العاصمة) centralized ؛ وإذا كان ذلك التنظيم الإدارى يتكون من وحدات متعددة بدرجة من الاستقلالية فى اتخاذ القرار (محافظات, ألوية, مدن, أحياء، مقاطعات ، قرى..) ، كلما كان يميل إلى اللامركزية ، بمعنى الخروج من إسار المركز decentralized

واستمرارًا فى استخدام “لغة الأهرام“، يمكن تصور النظام الإدارى القومي في حالة وجود مركزية شديدة في اتخاذ القرار (حتى ولو كان هناك عدم تركيز إداري في التنفيذ) بالهرم الضخم الذى يحتوى بداخله أنحاء الدولة والمؤسسات الإدارية بها (الهرم الإدارى المبسط) ، ثم تصوير النظام الذى يتسم باللامركزية وتعدد وحدات أو مراكز سلطة اتخاذ القرار (حتى وإن اتسم بعضها بتركيز إدارى داخلى) “بالإطار الهرمي” الواسع الذى يتكون من أطر هرمية جزئية متعددة بعدد مستويات التظيم المحلى ووحداته (الهرم الإدارى المركب).

الهرم الإدارى المبسط الهرم الإدارى المركب

(العاصمة) (العاصمة)

العملية عمليات إدارية

الإدارية في المحليات:

محافظات مقاطعات … مراكز، مدن.. أحياء، قرى صغيرة..

مركزية لامركزية

وهكذا، لا تقف اللامركزية في بنية التنظيم الإدارى ، ولا يقف عدم التركيز في ممارسة صلاحيات الوحدة الإدارية ذاتها عند حد معين ومثالي، وإنما تتباين “توليفات” الجمع بينهما حسب الظروف السياسية والاقتصادية والاجتماعية، بل والثقافية والتاريخية لكل دولة. ولذلك لا نفضل المقابلة contrasting بين اللامركزية / والمركزية، أو التركيز ، / وعدم التركيز كثنائيات متعارضة dichotomies, ولكن النظر إليهما كطرفى متصل مستمر continuum يحتمل وجود العديد من الإحداثيات الواقعة عليه، والتى تتباين فيها النسب التركيبة لطرفي المتصل.

ومع هذا فقد بات من المقبول علميًا أن مستوى كفاءة وفعالية الجهاز الإدارى (العام والمحلى)، يرتبط بدرجة اللامركزية وعدم التركيز في بنائه التنظيمي إلى حد كبير، وأن “اللامركزية فى الحكم وفى الإدارة هى الوسيلة الفعالة المتاحة لمصممى النظم السياسية بين المواطن من ناحية ومؤسسات صنع وتنفيذ السياسة العامة“⁴ ولاسيما حين تتحقق درجات أعلى من اللامركزية مع عدم التركيز أيضًا.

2- أساليب لتحقيق اللامركزية:

تنقسم أساليب توزيع /أو لا مركزية السلطة من حيث جهة إصدارها وآثارها إلى نوعين : نقل devolution السلطة ، وتفويض delegation السلطة.

(أ) جهة الإصدار :

ففي حالة نقل السلطة : هى الهيئة التشريعية (القومية، المحلية.. حسب الهيكل السياسي للدولة). ذلك أن نقل السلطة يعنى إحداث تغيير في توازنات وشكل خريطة القوة والسلطة (القومية ، المحلية..) ومن ثم يلزم إقرار المشرع (الذي يصنع القواعد) لهذا التغيير، سواء كان الهدف منه زيادة درجة انتشار القوة أو تركيزها، وسواء كان مقترحًا من قبل السلطة التنفيذية أو التشريعية ذاتها .

وترتيبًا على “جسامة وأهمية” هذا التغيير فإن الوسيلة أو الشكل الإجرائي الذي يترجمه هو قاعدة قانونية – عامة ملزمة ومصحوبة بجزاء – سواء كانت قاعدة دستورية، كما فى حالة توزيع الاختصاصات بين الحكومة الاتحادية وحكومات الولايات فى الدول (الفيدرالية) أو أدنى من ذلك كالقوانين العادية الصادرة عن الهيئة التشريعية، أو الأوامر والمراسيم (ملكية, جمهورية …) التى لها قوة القانون والصادرة من القيادة السياسية العليا في الدولة بحكم صلاحياتها المقررة دستوريًا وسياسيًا.

أما تفويض السلطة ، فيأتى تاليًا على نقلها، حيث يقوم الذي نُقلت إليه السلطة (أى جهة الإصدار في هذه الحالة) بتفويضها إلى آخر ، بمعنى أن الذي يفوض بعض سلطاته لابد كشرط مسبق sine qua non أن يكون حائزها قانونًا، حيث إنه من المنطقى عدم إجازة قيام المفوض إليه بتفويض غيره فيما فُوّض فيه، إلا إذا صُرح له بذلك في قرار التفويض الصادر إليه“⁵

وفي حين أن نقل / أو توزيع السلطة يكون من المشرع فقط فإن تفويض السلطة قد يكون داخل إطار السلطة التنفيذية (من الوزير إلى معاونيه مثلاً) أو من رئيس الوحدة المحلية إلى القيادات الأدنى منه فى الهيراركية التنظيمية للوحدة المحلية… أو إلى السلطة التنفيذية (من السلطة التشريعية القومية إلى الرئيس التنفيذي، أو من المجلس الشعبي إلى رئيس الوحدة المحلية..)، ولا يكون إلى خارج السلطة التنفيذية، لأنها الوحيدة المخولة بتنفيذ القواعد القانونية والسياسات العامة، وهو تخويل لا يمكن التنازل عنه inalienable.

(ب) آثار النقل والتفويض:

باعتبارها النتيجة المنطقية على الاختلاف في الطبيعة القانونية لكل من النقل والتفويض. فنقل السلطة يعنى توزيع السلطة والمسئولية معًا، وذلك بهدف المعادلة أو الموازنة بين السلطة والمسئولية Authority & Responsibility المقررة لأعضاء ومستويات الجهاز الإدارى التنفيذى. أما تفويض السلطة فتفرضه اعتبارات عملية وفنية يعهد المسئول الإدارى على ضوئها بجزء من صلاحياته إلى مسئول أدنى منه عادة في التنظيم الإدارى, مع احتفاظ المفوض بسلطة الإشراف على – وكذلك تحمل مسئولية تصرفات – المفوض إليه. “ولو أخطأ المرؤوس فى استخدام ما خُوّل له من سلطة فإن رئيسه سيكون مسئولاً عما يترتب على هذا الخطأ أمام المنظمة باعتبار أنه لم يُحسن التقدير بتفويض سلطات لاتتناسب والقدرة الفعلية للمرؤوس، كما أنه لم يحسن الإشراف على مباشرة هذا المرؤوس للسلطات المفوضة إليه على الوجه السليم“⁶. والأثر الثانى لاختلاف الطبيعة القانونية لنقل / وتفويض السلطة هو مدى ديمومتها أو تأصيلها التنظيمى للسلطة، فطالما أن النقل يكون بقاعدة قانونية والتفويض بقرار تنفيذي، فإن الأول أكثر ديمومة من الثاني، لأن الرجوع عن قرار التفويض أيسر كثيرًا من تعديل القاعدة القانونية. كذلك فإن نقل السلطة يجعلها أكثر أصالة في يد المنقول إليه بالمقارنة بتفويضها، حيث لا يكون مركز المفوض إليه سوى كمن لديه “عهدة” مؤقتة مهما طالت يديرها تحت رئاسة، وعلى مسئولية من عهد إليه بها، ولذلك فإن تفويض التفويض أمر غير مستحب إداريًا، كما أنه يسلب المفوض الأصلى حقه – في اختيار من يفوض إليه – ومسئوليته – عن تصرف المفوض إليه – المقررين له وعليه بموجب قاعدة قانونية.

ويبقى القول بأن كلاً من الوسيلتين لتوزيع السلطة مستخدم في التنظيم المحلى, فقد يقرر القانون سلطات أصلية للوحدات المحلية، كما قد يفوض الوزراء أو المستويات المحلية الأعلى بعض الصلاحيات إلى الوحدات المحلية الأدنى أيضًا، بما يسمح لها بممارسة سلطة “اتخاذ القرار” دون أى حاجة من الرجوع إلى المستوى الرئاسي الأعلى لأخذ التصديق على قراراتها“. إلا أن نقل السلطة – لديمومته وتأصيله التنظيمى لتوزيع السلطة – يُعتبر أكثر تمشيًا ، أو هو أكثر ميلاً إلى إفراز الحكم المحلى ، بما يعنيه “الحكم المحلى” من استقلالية في اتخاذ القرار أو سلطة البت النهائي فى الأمور المحلية، وذلك إذا ما قورن مع تفويض سلطة إلى الإدارة المحلية بما يعنيه التفويض من بقاء علاقة الإشراف والهيمنة والتبعية بين المركز ووحدات هذه الإدارة المحلية.

أخيرًا، فقد يوجد نظام الإدارة المحلية دون نظام للحكم المحلى, ومع ذلك فالمفروض نظريًا على الأقل أن هناك علاقة قوية بين الاثنين. فليس من المرغوب فيه أن يتم الحكم بعيدًا عن موقع الإدارة .. كما أن الإدارة تعتبر الخطوة الأولى في الطريق إلى الحكم المحلى .. بل إن اللامركزية الإدارية تعتبر المرحلة الأولى في تنفيذ مخطط طويل المدى لتطبيق الحكم المحلى.. ولاسيما كاستراتيجية ناجحة في الدول النامية.

3- لامركزية الرقابة على اللامركزية:

يستدعى منطق اللامركزية الحقيقية أن تكون شبكة وخطوط الرقابة على المحليات غير مكثفة وغير مباشرة، بما يسمح للمحليات بممارسة القدر الملائم من الاستقلالية في صنع القرار المحلى.

ولهذا نلاحظ التالي:

(أ) أن استقلالية الوحدات المحلية ليست منحة من المركز، ولكنها تنظيم تشريعي يُخوّل لهذه الوحدات قدرًا من السلطة اللامركزية تمارسها في ظل نظام رقابي عام يقوم على التزام هذه الوحدات بالسياسة العامة للدولة.. أى أنه نظام لإعمال مبدأ مركزية التخطيط ولامركزية التنفيذ.

(ب) أن لامركزية الإدارة المحلية لاتعنى إعفاء أو تحل السلطة التنفيذية من مسئوليتها عن تصرفات الجهاز الإدارى والوحدة المحلية ككل، لذلك فالوزراء المختصون لهم حق متابعة الوحدات المحلية ومراجعة مدى احترامها للسياسات العامة، لأنهم مسئولون عن ذلك أمام البرلمان (فى النظم البرلمانية) أو رئيس الدولة (في النظم الرئاسية)، فيما يسمى الوصاية الإدارية ⁷dministrative guardianship.

(ج) تختلف طبيعة النظام الرقابي ونطاق الرقابة المركزية على المحليات من دولة إلى أخرى. إلا أن النمطين الإنجليزى والفرنسي نموذجان شائعان ومتباينان في هذا الصدد . ففى النظام الإنجليزى ضمن المشرّع للمحليات أكبر قدر ممكن من الاستقلالية فى مواجهة المركز (فهو نظام حكم محلى)، وركز الرقابة عليها في يد البرلمان والقضاء العادى، مع تأكيد رقابة السلطة التنفيذية المركزية في أمور مهمة على سبيل الحصر، منها مخالفة الوحدة المحلية لاختصاصها وقيام الحكومة المركزية برفع الأمر إلى القضاء لإعلان هذا التصرف تصرفًا غير قانوني أو خارج الاختصاص، وكذلك سلطة المركز فى التفتيش على المحليات وإبداء النصح لها وإعداد تقارير عن نشاطها، وأحيانًا إصدار لوائح محلية تنظيمية بتصريح من البرلمان..

أما النظام الفرنسى (وهو نظام إدارة محلية) فهو يكثف الرقابة المركزية على المحليات سواء من ناحية احتفاظ المركز بتعيين رؤساء الوحدات المحلية(كالمحافظين) أو حتى حل المجالس المحلية المنتخبة في حالات المخالفات الصارخة ، مع ممارسة الجهاز القضائى (مجلس الدولة خصوصًا) سلطة تقدير مدى ملاءمة القرار المركزى بهذا الشأن.

(د) يمكن ممارسة رقابة المركز على المحليات بطريقة لامركزية أيضًا بحيث لا تكون خطوط هذه الرقابة مباشرة من المركز (العاصمة) على المحليات وإنما غير مباشرة ، أى عن طريق ممثل محلى للمركز ، كرقابة المحافظ المعين من جانب السلطة المركزية على أداء الفروع الإدارية العاملة فى نطاق محافظته وإشرافه على المجالس المحلية بها من حيث احترامها للسياسة العامة للدولة (حقه في نقض قراراتها مثلاً).

(ه) هناك رقابة ذاتية من المحليات على نفسها، وذلك بطريقة الضبط الذاتي، سواء داخل الوحدة المحلية الواحدة ( كدور اللجان الفنية فى فحص سلامة قرارات المجلس المحلى من الناحية القانونية..)، أو بين المحليات ككل (كرقابة المجلس المحلى الأعلى للمجالس المحلية الأدنى)، فيما يُعتبر نوعًا من لامركزية الوصاية أو الرقابة على المحليات.

قد تأخذ اللامركزية باعتبارها انتشارًا فى خطوط السلطة الإدارية خارج المركز (العاصمة أو الحكومة المركزية) عدة أشكال، أو بالأحرى، يكون لها عدة مجالات متنوعة، حسب طبيعة ونطاق السلطة الموزعة :

(أ) فهناك لامركزية سياسية كلية macro political decentralization ” كوضع دستورى يقوم على أساس توزيع الوظائف الحكومية المختلفة ، التشريعية والتنفيذية والقضائية بين الحكومة الاتحادية في العاصمة وحكومات الولايات أو الجمهوريات أو غيرها من الوحدات السياسية“⁸. كما في الدول المركبة كالولايات المتحدة وسويسرا ، وألمانيا..

في هذه الحالة تتسم طبيعة السلطة الموزعة بأنها سلطة حكم (تشريع وتنفيذ وتقاضى) ويكون نطاقها متسعًا بأكبر قدر ممكن بما لا يهدد وحدة الدولة، وتتحقق فيه اللامركزية السياسية إلى أقصى مدى“⁹

إلا أن البعض ينتقد إدخال هذا الشكل فى إطار اللامركزية، ويعتبره. خلطًا بين عائلتين مختلفتين هما: حكومات الولايات وهى من عائلة شكل الدولة وبالذات المسمى فيدرالية، والحكومات المحلية والإقليمية وهى من عائلة تنظيم الدولة أو اللامركزية¹⁰وربما تكمن وجاهة هذا الرأى فى استناده على “خصوصية” التطبيق الفيدرالي للامركزية، وأن الدولة الفيدرالية هى عبارة عن اتحاد “مجموعة دول“، وبالتالي وترتيبًا على هذا الأساس – لا يصح الحديث عن اللامركزية بين مجموعة دول، وإنما هو موضوع تبدأ إثارته داخل كل دولة (أو ولاية) على حدة. وصحيح هو هذا الاستنتاج بقدر معين؛ (في الولايات فى الولايات المتحدة مثلاً) لها سلطة واسعة في تصميم نظام محلی خاص بها، وحكومة الولاية تصبح بمثابة سلطة مركزية في علاقتها بذلك التنظيم المحلى.

إلا أن ذلك النقد هو محل نقد مضاد، فالولايات فى الدول الفيدرالية، برغم اعتبارها دويلات، تظل داخلة فى علاقة تبعية مع “السلطة المركزية” للدولة الفيدراليةذاتها، وتظل هناك هيئة مركزية واحدة مهما كان النظام المتبع في تنظيم العلاقات بينها وبين هذه الدويلات . فإنه من المتحقق أن الهيئة المركزية تحتل مكانة أقوى من مكانة الولايات ويبدو هذا التفوق فيما يلى : إذا وجد تعارض بين القوانين الاتحادية وقوانين الولاية فإن الأولى هي التي تطبق داخل حدود الولاية… ولكل ولاية أن تضع لنفسها دستورًا تراه ملائمًا لها إلا أن هذا الدستور مقيد ويخضع للمبادئ العامة في الدستور الاتحادى، وأن الهيئة الاتحادية هى التى تختص بالفصل في المنازعات بين الولايات أو معها، ولها سلطات استثنائية فى حالات الطوارئ تتدخل بموجبها في الشئون الداخلية للولايات.. وكلما تعقدت الحياة الاجتماعية والاقتصادية زادت سلطات الهيئة المركزية على حساب سلطات الولايات، بل إن “كثيرًا من الدول تكون اتحادية اسمًا فى حين أنها فى الواقع دول بسيطة، واستقلال الولايات الخاضعة بها لا يخرج عن الاستقلال الذي تتمتع به الوحدات الإدارية ” .

أكثر من هذا فإن بعض المؤلفات الحديثة عن الفيدرالية الأمريكية تؤكد أنه في الوقت الذي تفعل فيه المدن الأوربية – فى دول بسيطة أيضًا – كل ما هو غير محظور عليها صراحة من جانب الحكومات القومية، فإن المدن الأمريكية لديها فقط السلطات المنقولة إليها صراحة من حكومات الولايات .. ولا يزال مشرع الولاية يمارس هيمنة على شئون المدن .. فهو الذي ينظم إصدار مواثيق المدن ويمنح ويمنع الصلاحيات المخولة إلى الإدارة المحلية بمشيئته.. وحيثما يتعارض قانون محلى مع قانون ولاية، يسرى الأخير¹¹….

(ب) وهناك لامركزية سياسية جزئية micro political decentralization، تتوزع فيها أيضًا سلطة الحكم (وضع وتنفيذ والتقاضى بموجب القواعد)، ولكن على نطاق جزئى ، بمعنى أن سلطة الحكم الموزعة على الوحدات المحلية أقل نسبيًا. فليس وجود وحدات محلية ذات شخصية اعتبارية بدليل حتمى على وجود لامركزية سياسية ، وإنما العبرة بطبيعة وحجم السلطة الموزعة على تلك الوحدات. وهذا الشكل من اللامركزية فى الحكم شبه الكاملة (أو الجزئية) عادة ما يكون متضمنًا فى التشريع والقوانين .. حيث يتم نقل بعض سلطات الحكم إلى الوحدات المحلية فيصبح لها دور فى صنع السياسات العامة (المحلية) .. وهو “الشكل الأكثر تعبيرًا عن نظم الحكم المحلى“¹²كما هو الحال في بريطانيا مثلاً. ولذلك فقد خلط البعض بين الأمرين بالمرادفة بين “الإدارة المحلية” و “الحكم المحلى” على أنهما نوع من اللامركزية الإدارية. ..

(ج) اللامركزية الإدارية, وهى تقتصر – بحسب تعريفها – على توزيع للوظيفة الإدارية خارج نطاق العاصمة (المركز)، وهو ما يختلف في طبيعته ونطاقه أيضًا من حالة إلى أخرى، وبها نوعان:

أولهما، لامركزية إدارية كلية macro adm. decentralization يتم فيها توزيع الكثير من الصلاحيات “الجوهرية” للوظيفة الإدارية (تخطيط تنظيم، تشغيل, رقابة، إشراف …) على هيئات أخرى خارج نطاق السلطة المركزية، كالوحدات المحلية (عن طريق النقل والتفويض ..) وهو نظام الإدارة المحلية، أو “اللامركزية الإدارية الإقليمية “.

وثانيهما، لامركزية إدارية جزئية micro adm. decentralization يتم فيها توزيع “بعض الصلاحيات الضرورية” لتسيير المرافق العامة على مستويات إدارية أدنى من العاصمة المركزية، كإدارات فروع الوزارات مثلاً (وغالبًا ما يكون ذلك بطريق التفيوض), وهو ما يسمى باللامركزية الإدارية المرفقية أو المصلحية.

بالتالي فإن درجة اللامركزية الإدارية والاستقلالية –النسبية – تكون أعلى في وحدات الإدارة المحلية منها فى إدارات الفروع الوزارية، حيث تتمتع الأولى بشخصية اعتبارية عامة تتيح لها الاضطلاع بصلاحيات ( مفوضة أو منقولة) وزارات عديدة، كما أنها عادة ما تمارس نوعًا من الإشراف على والتنسيق بين الفروع الإدارية العاملة في نطاق الوحدة المحلية. ولهذا “فالفروع هى عادة الوسيلة التنظيمية لتحقيق تفويض السلطة.. بينما الوحدة المحلية وسيلة تنظيمية لتحقيق نقل السلطة“¹³والنقل أكثر دعمًا للاستقلالية من التفويض.

من ناحية أخرى ، يترتب على الشخصية الاعتبارية للوحدات المحلية – بجانب أهليتها القانونية واستقلاليتها النسبية فى تدبير مواردها الاقتصادية وتنظيم شئون العاملين بها ..- أنها الجهة الطبيعية المشرفة على إدارات الفروع. ولكن هذه العلاقة الإشرافية تأخذ بدورها أشكالاً متنوعة، بين إدارات فروع تابعة تمامًا للوحدة المحلية وداخلة في هيكلها التنظيمى، وأخرى تابعة جزئيًا للوحدة المحلية بحيث تظل خاضعة فنيًا لرئاستها المركزية في وزارات الدولة، وثالثة لا تتبع الوحدة المحلية العاملة في نطاقها بحيث تقوم إدارات الفروع بعمليات مستقلة لصالح الوزارة أو الجهاز المركزى مباشرة في النطاق الإقليمى للوحدة المحلية، ورابعة تابعة مؤقتًا للوحدة المحلية, كما في حالة الأنشطة الإنشائية سريعة الحركة والتنقل¹⁴

إلا أن هناك تقسيمات وتصنيفات أخرى فى أدبيات الإدارة واللامركزية. فهناك من يفرق فقط بين اللامركزية السياسية واللامركزية الإدارية، بحيث تقتصر الأولى على الدول المركبة وتكون الأخيرة فى ذات طابع فنى يوجد في سائر الدول، بسيطة ومركبة.. وهناك من يعتبر كلا الشكلين تعبيرًا عن اللامركزية مع اختلافهما في النطاق والمدى فحسب، بحيث تمارس السلطة اللامركزية السياسية اختصاصات تشريعية وتنفيذية وقضائية وتعتبر لامركزية متقدمة¹⁵.

هناك تقسيم آخر يسود في فقه القانون الإدارى يرى أن للامركزية صورتين أساسيتين: الأولى هى “اللامركزية الإقليمية“، التى تسمى الإدارة المحلية وأحيانًا الحكم المحلى، وتتحقق بمنح جزء من الإقليم الشخصية المعنوية وسلطة الإشراف على المرافق المحلية ..” والثانية هي “اللامركزية المصلحية، وتقوم إذا مُنح مرفق عام قومى أو محلى الشخصية المعنوية وقدرًا من الاستقلال، وهو ما قد يسمى المؤسسات أو الهيئات العامة أيضًا ..”¹⁶

هناك أيضًا تقسيم للامركزية من منظور “إدارة التنمية الاقتصادية” يرى أن “منظمات الجهاز الإدارى ما هى إلا أدوات للتنمية أكثر من أى شيء آخر“، ولهذا فهي إما منظمات مصلحية departmental / or ministerial وهي النوع الأقدم في تكوين الجهاز الإدارى الحكومى (يقصد إدارات الفروع)، أو منظمات محلية وإقليمية local & regional units ، وهى المنظمات الإدارية العامة التي تنشأ في مناطق الدولة لتنفيذ سياساتها، وهي نوع أحدث المنظمات، ثم المؤسسات العامة public corporations ، وهى منظمات اقتصادية أنشأتها الدولة وتديرها الحكومة وحدها أو مع أفراد من الشعب حسب النظام الاقتصادي السائد¹⁷

ء

مصر أعرق حضارات العالم. وقد أثرت عوامل عديدة في تشكيل الحياة السياسية والثقافية لمصر المعاصرة، منها عوامل تاريخية تتمثل فى عراقة الامتداد الحضاري من ناحية وسلسلة التاريخ الاستعمارى من ناحية أخرى، وعوامل جغرافية تتبدى في مركزية الانتشار العمراني حول ضفاف النيل، وأخرى ثقافية تعبر عن اختلاط وامتزاج ثقافات متعددة فى الحياة المصرية ، ومصر دولة ذات نظام جمهورى يقوم على التعدد الحزبي ومبادئ الحكم الديمقراطي.

١– تطور التنظيم المحلى:

يؤرخ القانون العام لظهور النواة الأولى للمحليات تحت مسمى مجالس المديريات (المحافظات الآن)، التى نشأت فى إطار النظام العام الذى وضعته سلطة الاحتلال البريطاني في 1/ 5/ 1883 . وكانت المديريات هيئات استشارية فحسب ولم تتمتع بالشخصية المعنوية، أى بمثابة فروع للحكومة المركزية . ثم صدر القانون رقم ۲۲ في 13/ 9/ 1909 ليعترف بالشخصية المعنوية المستقلة لمجلس المديرية (وليس للمديرية كوحدة محلية) وهو نواة اللامركزية الإقليمية في مصر.

وظل الوضع هكذا إلى أن جاء دستور ۱۹۲۳ ليصحح هذا الوضع ويعتبر أن “المديريات والمدن والقرى” أشخاص معنوية فيما يختص بمباشرتها حقوقها وفقًا للقانون العام الذى يحدد اختصاصاتها، وهو ما تمثل فى القانونين: الأول رقم 24/ 1934 المعروف باسم قانون المديريات، والثانى رقم 68 / 1936 والذي تناول مسألة انتخاب أعضاء مجالس المديريات.

وقد ظل كل من القانونين ساريًا حتى ألغاهما قانون نظام الإدارة المحلية رقم ١٢٤ لسنة ١٩٦٠ الذي صدر فى فترة الوحدة المصرية / السورية (٥٨ – ١٩٦٢) ليوحد التسميات (مديرية لواء..) باستخدام كلمة “محافظة” التي استقر عليها العرف الدستورى والقانونى حتى اليوم¹⁸.

أما البلديات (المدن والقرى) فيعود ظهورها الى ديكريتو 5 / ۱/ 1890 (برغم أقدمية صدور ديكريتو إنشاء مجلس بلدى لمدينة المنصورة في 8 / 6/1981 ، لكنه لم ينفذ إلا في عام ۱۸۹٦ ليبقى مجلس بلدى الاسكندرية هو الأقدم فعليًا) الذي اعترف بالشخصية المعنوية لمجلس بلدى الإسكندرية (وليس لمدينة الإسكندرية ذاتها)، ثم صدر قرار مجلس النظار بالتوسع فى إنشاء مجالس بلدية أخرى تقتصر عضويتها على المصريين دون الأجانب ، وتعتمد على الدعم الحكومي. وبعد خمس سنوات في عام ١٨٩٦ ظهرت مجالس بلدية مختلطة بين المصريين والأجانب تقتصر عضويتها على من يؤدون التزاماتهم من الرسوم البلدية بسبب عدم كفاية الإعانة الحكومية لتمويل المرافق البلدية. ومنذ عام ۱۹۱۸ ظهر نوع ثالث من المجالس القروية تعتمد على الرسوم التى تقررها تلك المجالس في تمويل مرافقها .

وبهذا كان هناك ثلاثة أنواع من المجالس البلدية في مصر ، إلا أنها لم تكن كافية سواء من حيث اختصاصاتها أو عددها ( ٢٥ مجلسًا محليًا، ۱۳ مختلطًا، ۸۷ قرويًا)، حتى اعترف دستور ۱۹۲۳ بالشخصية المعنوية للمدن والقرى، ثم نظمها القانون رقم ١٤٥ لسنة ۱۹٤٤ لنظام “المجالس البلدية والقروية“، الذي جعل عضويتها مقصورة على المصريين وحدهم ، ثم تعاقبت القوانين التى أخذت بمبدأ الفرز القانوني في أوضاع المحليات بحيث أفردت قوانين / مراسيم خاصة لبعض المدن التي تستدعى

أوضاعها الخاصة ذلك الاستثناء من القوانين الموحدة (وهو ما ينادى به العديد من الساسة والباحثين ومنهم كاتب هذه السطور).

فلقد صدر على سبيل المثال القانون رقم 145 / 1949 بإنشاء مجلس بلدي لمدينة القاهرة، والقانون رقم ۹۸ / 1950بإنشاء مجلس بلدي لمدينة الإسكندرية، والقانون رقم ١٤٧ / ۱۹٥٠ بإنشاء مجلس بلدى لمدينة . بورسعيد، والقانون رقم ٤٩٦ / ۱۹٥٤ بإنشاء مجلس بلدى لمصيف رأس البر¹⁹… حتى صدر القانون رقم 66 / 1955 الذى وحّد بين أوضاع المجالس البلدية من ناحية والقروية من ناحية أخرى، ثم صدر أول تنظيم قانوني شامل لنظام الإدارة المحلية في مصر بالقانون رقم ١٢٤ / ١٩٦٠ وما تلاه من قوانين أخرى أعادت العمل بمبدأ الفرز القانوني في تنظيم المحليات بحيث ميز بين المجالس البلدية والمجالس القروية، كما سمح بإفراد أوضاع خاصة لبعضها بمقتضى قرارات جمهورية سواء من حيث تقسيماتها الفرعية أو تشكيل مجالسها خروجًا على المنهج الذى اتبعه القانون.. إلى أن صدر القانون 52 / 1975 والقانون ٤٣ / 1979 اللذان أعادا الأخذ بمبدأ توحيد النظام القانوني للمحليات (حضرية وريفية) كما أصبح إنشاء وتعديل ومنح الشخصية المعنوية للوحدات المحلية مسألة قانونية عادية.

وفي هذا المقام تجدر ملاحظة أنه وإن اعتبرنا التنظيم “الدستورى” للامركزية ضمانة لاستقلالية المحليات من مخاطر التدخل المركزى، فإن الواقع يؤكد أن العبرة بإرادة المجتمع ودرجة تطوره الديمقراطي ورغبة المشرع الحقيقية في تحقيق اللامركزية، وأن النصوص التى ترد في الدساتير قيمتها نسبية، والأهم هو تطبيقها الفعلي.

وهذا هو ما نجده في تطور التنظيم المحلى المصرى، حيث إنه برغم تأكيد دستور ۱۹۲۳ على اختصاص المجالس المحلية بكل ما يهم أهل المديرية أو المدينة أو الجهة… وكذلك تأكيد دستور ١٩٥٦ على أن تختص المجالس بكل ما يهم الوحدات التى تمثلها .. ثم تكرر ذلك فى دستور ٢٥ مارس ١٩٦٤.. لم تتمتع المحليات باستقلالية حقيقية وكبيرة فى إدارة شئونها .. كما أن دستور ۱۹۷۱ الذي قد اختصر في تناوله وذكره لصلاحيات المحليات (ثلاث مواد من الدستور) وأسند ذلك إلى القانون العادى، قد سمح بصدور قوانين متعاقبة لتنظيم المحليات (57 / 1971, ٥٢/۱۹۷۹ ، 43/ 1979 وتعديلاته. ) سارت بدورها شوطًا أبعد في إرساء نظام الإدارة المحلية، وأخيرًا جاء دستور ۲۰۱٤ بتنظيم الإدارة المحلية في ٩ مواد (من المادة 175 – 183) والذي أحال إلى القانون أيضًا التطبيق.. فالعبرة، إذن، بثقافة المجتمع وإرادة المشرع في تقديرنا لدرجة اللامركزية الحقيقية في التنظيم المحلى.

۲– تنظيم اللامركزية:

المقصود بتنظيم اللامركزية هو الإطار التنظيمى للعلاقة بين السلطة السياسية / الحكومة فى العاصمة من ناحية والوحدات المحلية في أنحاء الدولة من ناحية أخرى. وهذا الإطار التنظيمى تحكمه قواعد الدستور كما تنظمه الاعتبارات السياسية والترتيبات الإدارية، على النحو التالي:

1- الإطار الدستورى / القانوني :

جاء الحديث عن التنظيم المحلى فى دستور ٢٠١٤ في المواد من ۱۷5 – ۱۸۳ ، حيث تشير هذه المواد إلى ما يلى:

• تقسم الدولة إلى وحدات إدارية تتمتع بالشخصية الاعتبارية، منها المحافظات، والمدن والقرى [وهى الحد الأدنى الملزم للمشرع دستوريًا] إذن، ويجوز إنشاء وحدات إدارية أخرى تكون لها الشخصية الاعتبارية، إذا اقتضت المصلحة العامة ذلك. ويراعى عند إنشاء أو إلغاء الوحدات المحلية أو تعديل الحدود بينها الظروف الاقتصادية والاجتماعية، وذلك كله على النحو الذي ينظمه القانون (م ١٧٥).

• تكفل الدولة دعم اللامركزية الإدارية والمالية والاقتصادية، وينظم القانون وسائل تمكين الوحدات الإدارية من توفير المرافق المحلية، والنهوض بها، وحسن إدارتها، ويحدد البرنامج الزمني لنقل السلطات والموازنات إلى وحدات الإدارة المحلية (م ١٧٦).

• تكفل الدولة توفير ما تحتاجه الوحدات المحلية من معاونة علمية وفنية وإدارية, ومالية، وتضمن التوزيع العادل للمرافق, والخدمات, والموارد، وتقريب مستويات التنمية، وتحقيق العدالة الاجتماعية بين هذه الوحدات، طبقًا لما ينظمه القانون (م ۱۷۷).

• يكون للوحدات المحلية موازنات مالية مستقلة. يدخل في مواردها ما تخصصه الدولة لها من موارد ، والضرائب والرسوم ذات الطابع المحلى الأصلية, والإضافية، وتطبق في تحصيلها القواعد, والإجراءات المتبعة في تحصيل أموال الدولة . وكل ذلك على النحو الذي ينظمه القانون (م ۱۷۸).

• ينظم القانون شروط وطريقة تعيين أو انتخاب المحافظين، ورؤساء الوحدات الإدارية المحلية الأخرى، ويحدد اختصاصاتهم (م ۱۷۹).

• تنتخب كل وحدة محلية مجلسًا بالاقتراع العام السرى المباشر لمدة أربع سنوات، ويشترط فى المترشح ألا يقل سنه عن إحدى وعشرين سنة ميلادية، كما ذكرنا أيضًا هنا في موقع الأنبا تكلا هيمانوتفي أقسام أخرى. وينظم القانون شروط الترشح الأخرى، وإجراءات الانتخاب، على أن يُخصص ربع عدد المقاعد للشباب دون سن خمس وثلاثين سنة، وربع العدد للمرأة، على ألا تقل نسبة تمثيل العمال والفلاحين عن خمسين بالمائة من إجمالي عدد المقاعد، وأن تتضمن تلك النسبة تمثيلاً مناسبًا للمسيحيين وذوى الإعاقة.

• وتختص المجالس المحلية بمتابعة تنفيذ خطة التنمية ، ومراقبة أوجه النشاط المختلفة، وممارسة أدوات الرقابة على الأجهزة التنفيذية من اقتراحات، وتوجيه أسئلة، وطلبات إحاطة ، واستجوابات وغيرها، وفى سحب الثقة من رؤساء الوحدات المحلية, على النحو الذي ينظمه القانون. ويحدد القانون اختصاصات المجالس المحلية الأخرى، ومواردها المالية وضمانات أعضائها واستقلالها (م. 180).

• قرارات المجلس المحلى الصادرة في حدود اختصاصه نهائية، ولا يجوز تدخل السلطة التنفيذية فيها، إلا لمنع تجاوز المجلس لهذه الحدود، أو الإضرار بالمصلحة العامة، أو بمصالح المجالس المحلية الأخرى. وعند الخلاف على اختصاص هذه المجالس المحلية للقرى أو المراكز أو المدن، يفصل فيه المجلس المحلي للمحافظة. وفي حالة الخلاف على اختصاص المجالس المحلية للمحافظات تفصل فيه على وجه الاستعجال الجمعية العمومية لقسمي الفتوى والتشريع بمجلس الدولة، وذلك كله وفقًا لما ينظمه القانون (م ۱۸۱).

• يضع كل مجلس محلى موازنته، وحسابه الختامي على النحو الذي ينظمه القانون (م ۱۸۲).

• لا يجوز حل المجالس المحلية بإجراء إدارى شامل. وينظم القانون طريقة حل أى منها، وإعادة انتخابه (م ۱۸۳).

وهناك عدد من الملاحظات تتعلق بهذا الإطار الدستورى للتنظيم المحلى:

(أ) أن المشرع قد التزم نوعًا من الايجاز الدستورى فى الحديث عن المحليات، تاركًا كل مهام التجسيد العملى والتفصيل التشريعى لنظام الإدارة المحلية – على أهميته وحيويته – إلى القوانين العادية، وهو ما يعتبر ميزة من ناحية تتمثل في إفساح الفرصة كاملة للمشرع لإدخال التعديلات التى يفترضها التطور الحضاري والسياسي تحديدًا دون الاضطرار إلى تعديل الدستور، بما يعنيه من إجراءات معقدة وملابسات سياسية واجتماعية قد لاتتوافر حين الحاجة إليها على الأقل بالسرعة المطلوبة؛ كما أن هذا الايجاز يعتبر عيبًا من ناحية أخرى – نظرية وأخلاقية – تتمثل فى عدم رغبة المشرع فى تحصين التنظيم المحلى بحصانات الدساتير مثلما تفعل دول أخرى عريقة فى الإدارة أو الحكم المحلى.

(ب) مبدأ تقسيم الدولة إلى وحدات إدارية تتمتع بالشخصية الاعتبارية، منها المحافظات والمدن والقرى – وهى الحد الأدنى الملزم للمشرع – مع جواز إنشاء وحدات أخرى بمقتضى القانون العادى.. وهذا ما حدث بالفعل، حيث أضاف القانون رقم 52 / 1975 مستوى “الحى” بتقرير شخصيته الاعتبارية المستقلة, ومستوى “المركز” الذى كان مجرد مستوى تنظيمي أمنى فى السابق. وهذا التقسيم “الخماسي” : ” قد احتفظ به قانون نظام الإدارة المحلية المعمول به حاليًا (قانون ٤٣ / 1979).

(ج) أقر الدستور مبدأ نقل السلطة (المركزية) إلى المحليات تدريجيًا، إلا أنه لم يشر إلى المعنى والنطاق والإطار الزمنى لهذه التدرجية، بل ولم تفعل القوانين المنظمة للمحليات هذا من بعده, على خلاف الحال مثلا مع القانون ١٢٤ / 1960 الذي نصت مادته الثانية على: “…. وضع برامج لتنفيذ أحكام القانون .. بالتدريج خلال مدة أقصاها خمس سنوات..”. وربما يمكن القول بأن تلك التدرجية التي أشار اليها دستور ۱۹۷۱ كمبدأ لنقل السلطة إلى المحليات لم تلق حظًا وافرًا في القوانين التالية، ناهيك عن التطبيق العملى لمبدأ نقل وتفويض السلطة من المركز إلى المحليات.. بل إن المراقب يلحظ اتفاقًا بين المتخصصين على اعتبار السلطة المركزية لاتزال متعنتة فى التنازل عن جزء من اختصاصاتها إلى المستويات المحلية ، وهو ما تبرزه توصيات مختلف المنتديات البحثية المعنية بالنظام المحلي في مصر.

3- وزارة الإدارة المحلية وإلغاؤها، وإعادتها:

بالنسبة لشئون المحليات فلم ينص القانون على استقلالية وزارة معينة بالإشراف على نظام الإدارة المحلية وإنما اكتفى المشرّع فى تحديد الاختصاصات والواجبات بالإشارة إلى ” الوزير المختص..” وربما كان ذلك لأمرين:

الأول، هو إمكانية إنشاء وإلغاء وزارة مختصة بهذا الموضوع حسبما ترى القيادة السياسية ومجلس الوزراء (مما يوحى بانخفاض أهمية موضوع المحليات في مدركات المشرع المصرى) وهى إمكانية قائمة نظريًا وإن استقر العرف منذ بضع حقب على وجود مثل هذه الوزارة مع تراوح تسميته بين وزير ووزير دولة.. والمعروف من وجهة نظر القانون الإدارى أن وزير الدولة لا يمارس اختصاصات تنفيذية عادةً وإنما هو منصب سياسى تنسيقى في المقام الأول.

والأمر الثاني، هو إمكانية تعديل وتغيير الجهة صاحبة الاختصاص بشئون المحليات بين أعضاء السلطة التنفيذية أنفسهم، وهو ما يتمثل في إمكان أن يجمع وزير بين عدة اختصاصات / مرافق وزارية (مثل التعمير والإسكان والمرافق والمجتمعات العمرانية الجديدة، أو قطاع الأعمال والتنمية الإدارية والبيئة..) أو أن يجمع رئيس الوزراء بين منصبه واختصاص وزارى آخر ( كالتخطيط..). كذلك من الوارد أن تتوزع اختصاصات الإدارة والتنمية المحلية بين أكثر من وزارة وجهاز حکومی.

ويترتب على ذلك أن الوزير المختص بالإدارة “المحلية” هو منصب نوعى، قد يمارسه وزير واحد قائم بذاته، كما يجوز أن يمارسه أحد الوزراء أو رئيس مجلس الوزراء نفسه. وكلها أمثلة تعرفها الوزارة المصرية المعاصرة، ولعل منها إنشاء وزارة دولة للتنمية الريفية عام ۱۹۹۷ ، مع قيام رئيس الوزراء بالإشراف المباشر على شئون المحليات، ثم استبدالها بوزارة للتنمية المحلية عام ۱۹۹۹.

أكثر من هذا، فقد تضاءلت اختصاصات “وزير الإدارة المحلية” بما يجعله أقرب إلى المنصب التنسيقي، فلم يعد من سلطته تعيين أى من الرؤساء التنفيذيين المحليين ولا إنشاء أى من وحدات الإدارة المحلية.. فضلاً عن وجود علاقة مباشرة بين وزارات أخرى وبين المحليات عن غير طريق هذا “الوزير المختص“، حيث تقوم كل وزارة مباشرة بإبلاغ المحافظات بخططها وقواعد متابعتها وتنسيق توزيع العمالة الفنية بها على المحافظات بالاتفاق مع المحافظ المختص مباشرة، ناهيك عن وجود ثقل بارز لبعض الوزارات في علاقتها بالمحليات مباشرة، مثل وزارات التخطيط والقوى العاملة والداخلية والزراعة واستصلاح الأراضى… وأجهزة مركزية مماثلة كالجهاز المركزى للمحاسبات والرقابة الإدارية.. ومن ذلك اختصاص وزير العدل بالفصل في مسألة الاعتراض على صحة الترشيحات للمجالس المحلية, واختصاص مجلس الدولة بالافتاء فى الموضوعات المتعلقة بالإدارة المحلية واختصاص هيئة قضايا الدولة بإدارة الدعاوى القانونية التي تكون المحليات طرفًا فيها …

العلاقات التنظيمية والوظيفية على مستوى المحافظة:

أ– العلاقات بين المحافظة والوزارات المركزية:

تتأثر بمشكلة عدم التوازن بين السلطة والمسئولية، ويشمل ذلك عدم وجود حدود مثلى إدارية وتنظيمية وفنية ومالية ولائحية، ومن ثم تظهر أهم المشاكل التي تواجه الإدارة المحلية فى مصر. حيث إن المهام والوظائف التي تقوم بها الإدارة المحلية (المحافظ / المركز)، خاصة التى تمس القطاعات المختلفة، تكون بالتفويض من الوزارات المركزية وليس كحق أصيل للمحافظة / المركز .

على الرغم من اقتصار أدوار العديد من الوزارات على مديرياتها في المحافظات، فإن الإنجاز في العمل المحلى والرضاء الشعبي عنه متوقف على أداء هذه المديريات وسرعة إنجازه بل وجودته، ومن أهم المشاكل والعقبات في أداء المديريات الخدمية داخل المؤسسات والوحدات المحلية هى الازدواجية فى التبعية سواء الفنية للوزارة المركزية، أو الإدارية للمحافظة، وهو ما يؤدى إلى نوع من الارتباك في الأداء لهذه المديريات بسبب التشتت والرغبة في إرضاء الطرفين، وهو ما قد يسبب عبئًا كبيرًا في التنفيذ. كما أنه قد يسبب بعض المشاكل الأخرى ومنها على سبيل المثال أن البرامج التدريبية المركزية تكون نمطية وليس متوافقة مع طبيعة كل المحافظة / المركز، كما أنه لا توجد وسائل لقياس أثر البرامج التدريبية، أو البناء عليها لتطوير البرامج أو الإفادة في بيئة العمل.

ومن الناحية المالية، فهناك عدم مراعاة للاختلافات بين المحافظات / المراكز في تخصيص الاعتمادات المالية وتنفيذ المشروعات العامة استنادًا إلى أولويات المواطنين بعد فتح حوار تشاوري معها، فنجد التباين الكبير بين المحافظات، بل وبين المراكز داخل المحافظة الواحدة فى الاعتمادات المالية بل وفى المشروعات العامة الأساسية المنفذة أو الموضوعة فى الخطة سواء السنوية أو الخمسية.

ويمكن الإشارة إلى بعض المشاكل الأخرى فى العلاقات على النحو التالي:

• وجود بعض المكاتب أو الجهات التابعة للوزارات فى العاصمة فقط، واحتياج جميع المواطنين من كل المحافظات لإنهاء هذه الخدمات من العاصمة. (ومنها على سبيل المثال أداء الخدمة العامة سواء للذكور أو الإناث وهي تابعة لوزارة التضامن الاجتماعى ولا تقوم بها المديريات على مستوى المحافظات).

• إدارة المجتمعات العمرانية الجديدة فى المحافظات، لا ولاية للإدارة المحلية عليها، ومازالت بعيدة عنها في التبعية والإدارة؛ نظرًا لتبعيتها لوزارة الإسكان.

• عدم وجود سلطات حقيقية للمحافظ على الهيئات العامة اقتصادية وخدمية ، والجهات التي لم تنقل اختصاصاتها إلى المحافظة: تكمن المشكلة هنا في غياب أي دور حقيقى للمحافظ في التنسيق بين المشروعات التى تقوم بها هذه الهيئات المركزية التى تمتد أنشطتها إلى المحليات, على الرغم من أن الخدمات التي تقدمها تؤثر في مدى رضاء المواطنين عن أداء القيادات المحلية.

• بالرغم من التطور الملموس فى إدخال تكنولوجيا المعلومات وميكنة العمل، فإن العديد من المديريات ما زالت غير مربوطة بشبكة ربط بوزاراتها، وكذا بالإدارات التابعة لها على مستوى المراكز ، ولا توجد وسائل اتصال مناسبة لسرعة إنجاز الأعمال.

• تقييد المديريات المختلفة فى الابتكار وتطوير العمل داخل المديريات، بل ضعف القدرة على اتخاذ القرارات والاعتماد على الوزارة في الأمور كافة.

• لا تتكامل مديريات الخدمات مع المحافظة من حيث التخطيط وتنفيذ الأعمال المكلفة بها، ومن ثم فإن علاقتها بالوزارات المعنية أقوى من علاقتها بالديوان العام للمحافظة، ولا توجد علاقة بين المديريات والديوان سوي من خلال وكلاء الوزارة والذين يمثلون حلقة الوصل بين المديريات والمحافظة.

• يتضمن الهيكل التنظيمى إدارات مثل إدارة التخطيط العمراني والتي تمثل همزة وصل بين المحافظة والهيئة العامة للتخطيط العمراني التابعة لوزارة الإسكان, وهو ما قد يحدث ازدواج فى التعامل أو التشابه مع مديرية الإسكان، خاصة في ضوء عدم الاتصال المباشر بينهما.

ب – العلاقات داخل ديوان المحافظة:

على الرغم من اعتماد الهيكل التنظيمى للعمل والتطبيق في المحافظات لكنها نمطية ويتم اعتماد الهيكل نفسه للعديد من المحافظات دون مراعاة الاختلاف بينها, ويتم التنسيق بين المحافظة والجهاز المركزى للتنظيم والإدارة لإضافة بعض التعديلات على الهيكل أو لتمويل بعض الوظائف والإدارات. كما أنه لا توجد آلية زمنية لمراجعة هذه الهياكل وتحديثها، ويلاحظ وجود إدارات على الهيكل غير موجودة فعليًا, بالإضافة إلى إنشاء إدارات جديدة غير موجودة على الهيكل التنظيمي، علمًا بأن هذه الإدارات أو الأقسام يتم تمويلها خارج موازنة الديوان، ومن خلال الصناديق الخاصة التابعة للمحافظة.

فيما يتعلق بالسكرتير العام، يتولى اعتماد معظم القرارات المالية والإدارية في معظم إدارات ديوان عام المحافظة، مما ترتب عليه زيادة ضخمة في الأعباء الملقاة على عاتقه، مما يجعله يمضى معظم وقته فى اعتماد ومتابعة أمور بسيطة، مثل عتماد خطوط سير السيارات والعاملين دون نقل السلطات للمستويات الأدنى وبالتالي تمكينها ومساءلتها بأسلوب شفاف ومن خلال نظام واضح ومتكامل للثواب والعقاب مستندًا إلى مؤشرات للأداء وفقًا للمهام المسندة.

فيما يتعلق بالسكرتير العام المساعد، فوفقًا للقانون يتولى السكرتير العام المساعد ما يكلفه به السكرتير العام من أمور ، إلا أنه في واقع الأمر يلاحظ عدم تكليف السكرتير العام إلى السكرتير المساعد بأعمال ذات أهمية.

ويمكن الإشارة إلى بعض المشاكل فى العلاقات داخل الديوان على النحو التالي:

• قد يؤدى اختلاف التبعية للإدارات المختلفة داخل الديوان ما بين المحافظ والسكرتير العام إلى العزلة فى الأداء لهذه الإدارات، وبالتالي الازدواجية في أداء بعض الأعمال، خاصة في ضوء عدم ربط هذه الإدارات الكترونًيا، وأرشفة عملها.

• عدم وجود أدلة عمل للإدارات ولا تقارير أداء معلنه تعزز من الشفافية والمساءلة، وبالتالي لا يتم إصدار تقارير أداء سواء في صورة مطبوعة أو إلكترونية للتشارك مع قاطنى المحافظة.

• هناك عدم تكامل بين مركز معلومات الإدارة المحلية التابع لجهاز بناء وتنمية القرية ومركز المعلومات ودعم اتخاذ القرار، حيث يلبي الأول احتياجات جهاز بناء وتنمية القرية من معلومات ميدانية وليس للمحافظة ولاية عليه بأى شكل من الأشكال ، حيث يتبع ماليًا وإداريًا وفنيًا جهاز بناء وتنمية القرية، وتسبب ذلك في عدم وجود جهة موحدة مسئولة عن كل البيانات التي يتم جمعها من المحافظة.

ج – العلاقة بين المحافظة والمجلس الشعبي للمحافظة :

يغلب الطابع السياسى أكثر من الرقابي والتشاركي على العلاقة بين المجلس الشعبي المحلى للمحافظة وديوان المحافظة، فيلاحظ إن عدم وجود لجان فنية متخصصة للمجلس الشعبي المحلى للمحافظة يضعف من دوره في متابعة كثير من الأمور الفنية والتنظيمية التى يقوم بها التنفيذيون, بجانب اللجان الفنية يجب وجود إدارة متخصصة لمتابعة وتقييم الإنجاز. وبطبيعة الحال تكون المتابعة أكثر دورية من خلال تبادل للمعلومات ذات المعنى وفي صورة تقارير مكتوبة يكون جزء منها مبنيًا على الملاحظة (وصفي / نوعي) وجزء آخر (الجزء الغالب) كمي. كما تفضل أن تكون جهود التقييم مستندة إلى النظام التشاركي – والذى تستدعى من خلاله جهود منظمات المجتمع المدنى المتخصصة فى المجال – وهو بعد غائب في الوقت الحالي وكذا شركاء التنمية.

يعتمد المجلس الشعبي المحلى للمحافظة على ديوان المحافظة لتوفير بعض العاملين لأمانة المجلس الشعبي المحلى وذلك خلال الندب من الديوان العام للمحافظة، وغالبية هذا الانتداب يكون للأعمال الإدارية والتنسيقية والتوثيقية فقط وليس لأى أعمال من الدعم الفني.

تعانى غالبية المجالس الشعبية المحلية من عدم توافر أماكن مجهزة لهم، وغالبًا ما تخصص لهم أماكن صغيرة المساحة ولا يوجد بها عدد كافٍ من أماكن الاجتماعات للجان، وعدم تجهيز هذه الأماكن بصورة مناسبة.

تعانى المجالس الشعبية المحلية من عدم توافر البيانات والمعلومات لها، والمهارات الفنية التحليلية المتخصصة ولا ينتج عنها دراسات مستفيضة أو أدوات للتواصل مع المجتمع المحلي بصورة دورية تتضمن حقائق عما تم إنجازه وما لم يتم وأسبابه ووسائل علاجه، فهناك صعوبة فى الحصول على البيانات والوثائق من السلطات التنفيذية ويمثل هذا أحد عناصر ضعفها فى مواجهة المجلس التنفيذى أو رئيس المركز.

يلاحظ في غالبية المجالس الشعبية المحلية على مستوى الجمهورية كثرة عدد اللجان النوعية في المجالس الشعبية، وبالتالي قد تكون هيئة المكتب هي نفسها في بعض اللجان، كما أنه لا تتوافر الأماكن الكافية أو المناسبة لعقد اجتماعات هذه اللجان.

توضح الهياكل التنظيمية للمحافظات إحدى نقاط التماس مع المجلس الشعبي المحلى للمحافظة وهي إدارة التخطيط فعلي الرغم من تبعيتها بشكل مباشر للمحافظ، إلا أنها تمثل إحدى الإدارات المتعاونة مع المجلس الشعبي المحلى للمحافظة وذلك من خلال قيامها بصياغة الخطة العامة للمحافظة في صورتها النهائية وعرضها من خلال المحافظ على المجلس الشعبي المحلى للمحافظة، وتتفاعل هذه الإدارة بصورة كبيرة مع لجنة الخطة والموازنة بالمجلس الشعبى المحلى للمحافظة في مراحل إعداد الخطة وتطورها، مما قد يشوبه تضارب المصالح.

د– العلاقة بين المحافظة والمراكز التابعة :

إن المهام والوظائف التى تقوم بها المراكز خاصة التى تمس المشروعات، تكون بالتفويض من المحافظ وليس كحق أصيل لرئيس المركز.

يشرف المحافظ أو السكرتير العام وينظم العلاقة مع الوحدات المحلية في الهيكل التنظيمي، ويتابع السكرتير العام الأداء فى المراكز المختلفة، وبالرغم من ذلك فإن معظم القرارات التي يتخذها رؤساء المراكز والمدن تحتاج إلى موافقة المحافظ مما يسبب تكدسًا كبيرًا وعبئًا ضخمًا علي المحافظين، وخصوصًا في الأمور المالية.

ويوضح الوضع السابق الاعتماد شبه الكامل للمراكز على المحافظات (المحافظ والسكرتير العام)، وبالتالي فإن الرقابة على أعمالهم ومتابعتهم لا تقابلها مسئولية واختصاصات حقيقية ولا مساءلة حقيقية أو شفافية، كما أن الإنجاز في العمل قد يكون خارجًا عن إدارتهم واختصاصاتهم. وكما سبق الإشارة فإن وسائل الاتصال والمتابعة لجميع المراكز التابعة للمحافظة ليست على الدرجة نفس، فعلى الرغم من تحسنها في بعض المراكز لكنها متأخرة في مراكز أخرى.

ومن أهم المشكلات التى تواجه علاقات المحافظة بالمراكز والقرى التابعة عدم وجود إدارة فنية أو هيكل للربط بين المحافظة وأجهزتها المختلفة والوحدات المحلية (مراكز ومدن وقرى)، حيث إنه يوجد جهاز للرقابة والمتابعة ولكن لا يوجد جهاز فني لتنسيق العلاقات والأدوار ، فعلى سبيل المثال لا توجد علاقة بين مديرية الإسكان في المحافظة والوحدات المحلية التى تعمل في مجال التراخيص.

٢– العلاقات التنظيمية والوظيفية على مستوى المركز:

يجدر الإشارة إلى التشابه الكبير فى العلاقات التنظيمية داخل ديوان المركز مع العلاقات التنظيمية داخل ديوان المحافظة، وسيتم التركيز على الاختلافات بينهما، مع الإشارة فقط إلى نقاط التشابه.

أ – العلاقة داخل ديوان المركز:

تمثل العلاقة بين رؤساء المراكز فى الإشراف والمساءلة للعاملين في نطاق المركز فى جميع قطاعات الخدمات إحدى العقبات في الأداء، حيث لا يوجد اختصاص لرؤساء الوحدات المحلية فى المراكز من حيث توقيع الجزاءات التأديبية على العاملين بإدارات الخدمات التي نقلت اختصاصاتها للإدارة المحلية والواقعة في نطاق المركز .

كما أن إدارات الخدمات لا تتكامل مع المركز من حيث التخطيط وتنفيذ الأعمال المكلفة بها، ومن ثم فإن علاقتها بالمديريات المعنية أقوى بكثير من علاقتها برئاسة المركز، ولا توجد علاقة بين الإدارات الخدمية ورئاسة المركز سوى من خلال مديرى الإدارات والذين بدورهم أعضاء في المجلس التنفيذى للمركز والذين يمثلون حلقة الوصل بين القطاعات المختلفة ورئاسة المركز .

ومن أهم الملاحظات:

• عدم وجود تحديد واضح للاختصاصات والصلاحيات بين رئيس المركز ونائبه.

• ارتفاع العمر بالنسبة للعاملين فى المراكز، (أكدت دراسة البحيرة في مركز الدلنجات هذا، حيث إن الغالبية فى الفئة العمرية بين ٤٠ – ٥٠ سنة يليها من هم في ٥٠ – ٦٠ سنة).

• ضعف التدريب بصفة عامة فى جميع المراكز، وغيابه تمامًا في بعض السنوات, لعدة أسباب منها ليس لديهم المهارات اللازمة لتحديد الاحتياجات التدريبية بصورة دقيقة يمكن الاستجابة، بالإضافة إلى فقر قدرات موازية فى كل من وزارة التنمية المحلية والجهاز المركزى للتنظيم والإدارية لترجمة الاحتياجات ومن ثمة يتطلب العمل مع كل الأطراف معًا لتلافى المشكلة (كما في الدلنجات بالبحيرة).

• الربط الإلكترونى مع الجهات التابعة, تقييمه بين ضعيف ومتوسط على أقصى تقدير، ويحتاج إلى جهد كبير من أجل التطوير والتطبيق, وكذا تدريب العاملين على الأتمتة واستخدام تكنولوجيا المعلومات في العمل.

• ضعف وسائل الاتصال التقليدية (تليفون – فاكس – انترنت …).

ب – العلاقة بين المركز والقرى التابعة :

فيما يتعلق بالوحدات المحلية التابعة للمركز، تتبع فى الهيكل التنظيمي رئيس المركز، والذى يقوم باعتماد معظم القرارات التى يتخذها رؤساء القرى مما يسبب تكدسًا كبيرًا وعبئًا ضخمًا علي رؤساء المراكز، وخصوصًا في الأمور المالية.

وتعانى المراكز بصورة كبيرة فى آليات الاتصال والتنسيق مع الوحدات القروية التابعة, خصوصًا فى ظل صعوبة الاتصال وعدم استخدام وسائل اتصالات تقليدية أو متقدمة, وأيضًا ضعف القدرات التكنولوجية لدى الغالبية في الوحدات القروية.

ج – العلاقة بين المركز والمجلس الشعبي المحلى للمركز:

تعانى أيضًا المجالس الشعبية المحلية على مستوى المراكز من غياب المعلومات والبيانات الأساسية لعملها، فهذه المعلومات تمتلكها المجالس التنفيذية والمركز بما فيه رئيسه والسكرتير العام به. كما أنها لا يتوافر لها أطقم عمل مستقلة بل تعتمد على الانتداب من ديوان المركز. ولا يتوافر عدد كافٍ من العاملين في المجلس الشعبي المحلى، ويحتاج إلى انتداب البعض للأعمال الكتابية والإدارية فقط، ويكون ذلك من المركز أو من إحدى الإدارات / المديريات.

وربما تعانى المجالس الشعبية المحلية على مستوى المراكز معاناة أكبر بكثير من المجالس الشعبية المحلية على مستوى المحافظات، فالتجهيزات والبنية الأساسية لها غير متوافرة إلا فى أضيق الحدود، ولا توجد أماكن مستقلة لها، وتحتاج إلى تطوير وتحديث كبير ، فعلى سبيل المثال فإن عدد اللجان في أي مجلس محلى للمركز لا يقل عن ١٥ لجنة ولا يتوافر فى أى مجلس أكثر من ٣ أو ٤ غرف لاجتماعات اللجان على أقصى تقدير.

د – الموارد البشرية في ديوان المحافظة:

تتمثل المشكلة الأساسية فى المحليات فى وقف التعيينات وضخ الدماء الجديدة بها، وهو ما نتجت عنه مشكلتان أساسيتان, أولهما: الارتفاع النسبي في أعمار العاملين فى الديوان العام للمحافظات (وهو ما أوضحه تقريرا محافظة البحيرة ومحافظة سوهاج)، وهو نتيجة تاريخية لتوقف ضخ الدماء الجديدة في المحليات، وهو ما يستوجب إعادة النظر في ضرورة ضخ دماء جديدة فى الإدارة المحلية ومؤهلة بمهارات إدارة المؤسسات المحلية الحديثة. وثانيهما الاعتماد على التعاقد وليس التعيين في المحليات، وبالرغم من جدوى التعاقد العملى للتقييم والمتابعة، لكنه يسبب بعض المشاكل ومنها فروقات الدخل، والذى قد ينتج عنه الفساد إذا لم تصاحبه نظم تتسم بالعدالة والشفافية.

ومن أهم المشاكل الأخرى للموارد البشرية:

أ– نظام الحوافز والفجوة الكبيرة في الدخول: حيث توجد داخل المجموعة الوظيفية نفسها فروقات كبيرة فى الدخول ونظم الحوافز ، تأتي هذه الفروقات لأسباب عدة منها : المحاباة (دور الرئيس)، والمستوى الوظيفى، وكذا تسكين البعض على مشروعات مؤقتة ذات عائد أعلى (منها على سبيل المثال مراكز المعلومات).

• التفاوت فى الدخول كبير للغاية، وكلما كان كبيرًا زادت الفروقات، تلك الفجوات في الدخول والمحاباة بها وعدم العقلانية بالحوافز يؤدي إلى:

• تشجيع الفساد.

• خلق جو عمل متوتر لا يشجع علي حسن الأداء وإعلاء صالح المواطن

• ثم يؤدى إلى ضعف الأداء واللامبالاة.

ب – تواضع مستوى التأهيل والتدريب فى الإدارة المحلية: ويظهر تواضع مستوى التأهيل والتدريب في الإدارة المحلية عبر مختلف المستويات، ومنها :

• ضعيف الجودة.

• لا تقييم بعد التدريب.

• لا توجد مواد تدريبية محدثة.

• البرنامج التدريبي يتميز بالطول الزمنى ويقدم في أوقات العمل مما يؤثر على الأداء.

• عدم توافر المعينات التدريبية في غالب الأحوال.

• قلة المدربين ( ويتضح هنا دور المعهد القومى للإدارة من خلال تدريب المدربين المحتملين) (TOT)، وأيضًا محلية التدريب (أماكن وأجهزة التدريب محلية)²¹ويؤدى مجمل ما سبق إلى تواضع مستوى الأداء ومستوى الموارد البشرية.

وبالنسبة لأماكن التكدس والنقص في الديوان:

• أوضحت دراسة الديوان فى كل من البحيرة وسوهاج، أن النسبة الكبيرة من العاملين في المحافظة يؤدون الأعمال الإدارية والكتابية والخدمات المعاونة، وهو ما يمثل ميزة نسبية فى إعادة التوزيع لهذه العمالة بين ديوان المحافظ والجهاز التنفيذى والمجلس التنفيذى برئاسة السكرتير العام / المدير التنفيذى وأيضًا المجلس الشعبي المحلى للمحافظة.

• تمثل الإدارة العامة للشئون المالية والإدارية، وهى إدارة معاونة للنشاط الأساسي للديوان أحد مواطن التكدس في ديوان عام المحافظات (كما في حالتي الدراسةسوهاج والبحيرة)، حيث تصب كل الأمور المالية والإدارية، دون نقل للسلطات, عند مدير الإدارة العامة للشئون المالية والإدارية مما يترتب عليه تعطل الكثير من الأمور عند هذا المستوى، وإذا أخذنا فى الاعتبار أن معظم قرارات المدير العام للشئون المالية والإدارية يتم اعتمادها من السكرتير العام، فإن ذلك يؤدى إلى نقل التكدس إلى السكرتير العام وشخصنة الأداء.

• أوضحت الزيارات الميدانية لبعض المحافظات (منها البحيرة وسوهاج) أن هناك ضرورة إلى تطوير بيئة العمل في ديوان المحافظات من حيث البنية الأساسية والتجهيزات, (أى توفير مكاتب مناسبة – بها حواسب ونظم معلوماتية وأتمتة – وقبلها توفير وسائل اتصال مناسبة …)

• تعانى بعض المحافظات من النقص فى الخبرات الاستشارية القانونية للمحافظ، فعلى سبيل المثال لا يوجد كيان قانوني تكون له المرجعية القانونية في جميع المسائل التي تعرض على المحافظ، كما تكلف بمتابعة كل القضايا التي تختصم المحافظة.

على الرغم من اختلاف المحافظات فى مواقعها الالكترونية ومدى تفاعله مع المواطنين من ناحية تقديم المعلومات ثم تقديم بعض الخدمات، لكن بعض المحافظات القليلة ما زالت دون موقع الكتروني، كما أن هناك مواقع الكترونية مختلفة التصميمات والمحتويات، وتحتاج إلى إضافة صبغة رسمية عليها (مثل موقع محافظة البحيرة). وكذا إتاحة البيانات والمعلومات ومحاضر الاجتماعات وتقارير الأداء وتشكيل اللجان وتقارير اللجان وقراراتها وتوصياتها وما أنجز وما لم ينجز، ووسائل العلاج والآماد الزمنية للإنجاز والموارد ومصادرها وعوائدها.

مشاهدات عملية لعوامل غير رسمية مؤثرة على العلاقات التنظيمية:

تمثل المشاهدات التالية معايشات واقعية حول الأداء في ديوان المحافظة أو المركز، وهى تؤثر بلا شك على العلاقات التنظيمية والوظيفية، وأيضًا تؤثر على فاعلية وكفاءة الأداء على المستوى المحلى.

وترصد هذه المشاهدات الواقعية بعض المشاكل ومؤشراتها، وتحاول أن تضع لها الحلول المناسبة لمواجهتها، ويمكن رصدها على النحو التالي:

1 – حالة الطوارئ الدائمة / المستمرة:

إن الإدارة / الوحدات المحلية في حالة طوارئ بصفة مستمرة، فالطوارئ هي الأصل في العمل المحلى، وهذه السمة هي سمة عامة من سمات الدولة ومؤسساتها, وليس الوحدات المحلية فقط.

فمواقف وحالات الطوارئ هذه تؤدى إلى خروج القائمين على العمل عن عملهم الأساسي، ومن ثم تعطيل العمل المحلى. ويظهر الحشد وراء الحدث الطارئ وتظهر تلك الصورة اللافتة بتعطل العمل المحلى ومن أهم مظاهر الطوارئ :

• زيارات كبار المسئولين فى الإدارة المحلية، أو المحافظ، أو أحد الوزراء.

• من مظاهر الحشد الأخرى، على سبيل المثال عند اتخاذ إجراءات هدم أحد المنازل يكون هناك حشد كبير، حيث سيحاسب الجميع فالنقد يعم على الجميع, وليس على الإدارة الهندسية فقط، فنظام المحاسبة يدفع إلى الهلع الجماعي ).

۲– ضعف الأطر المؤسسية:

يتضح بصورة كبيرة من حالات ومواقف الطوارئ المستمرة، في إطار دولة أمنية كان له عظيم الأثر ، فإن وتيرة العمل في الإدارة المحلية ليست منتظمة، ومن أهم الأسباب في ذلك ضعف الأطر والإجراءات المؤسسية وغياب التخطيط الاستراتيجي والتوجه للإدارة بالنتائج، وهو ما يؤدي إلى ضعف قدرة المؤسسة على التعامل مع المشكلة ومن ثم استيعابها ، والتي تتعدى قدراتها المحلية، وهو ما يحتاج دائمًا إلى تدخل سواء من القيادة في الوحدة المحلية أو تدخل خارجي أعلى على مستوى المحافظة أو الوزارة لحل المشكلة. فتغير الإطار القانونى أو الهيكل التنظيمي لن يكون هو الحل الأمثل للتغيير والتطوير المحلى، حيث إن وتيرة العمل أو الإدارة، والظروف المحلية المحيطة مازالت تؤثر، ومن ثم فتطوير الهيكل التنظيمى ليس هو المفتاح الأوحد للتطوير، ولكن تغيير وتطوير البيئة المحيطة هو الحل المؤسسي. كما أنه يجب أن يصدر قانون خاص للتخطيط المحلى يقابله القانون الخاص بالتخطيط المركزى للوصول بثمار التنمية لأصغر وحدة في المجتمع المحلى على اتساع نطاق الجمهورية.

كما أن عدم وجود تخصص وتقسيم في العمل، يؤدى إلى ضعف الأطر المؤسسية ومن ثم ضعف أداء الإدارة المحلية؛ حيث إن الاختصاصات الحالية (الوصف والتوصيف الوظيفي) تتسم بأنها عامة وفضفاضة، حيث إن المسميات الوظيفية والوصف الوظيفى لا تنطبق على طبيعة العمل الفعلي ولا تطبق على أرض الواقع. وتظهر بعض السمات غير المؤسسية في:

• أن الصفات العامة لشاغل الوظيفة عامة وفضفاضة، بالإضافة إلى عدم تحديد عمله اليومي من حيث الواجبات والمسئوليات المنوط بها، والحقوق الخاصة به.

• ضعف القدرات المؤسسية للمتابعة.

• ضعف وغياب وسائل المساءلة والجزاءات.

• نظم الحوافز لا ترتبط بالأداء.

• عدم ربط الأداء الفردى بالأداء المؤسسى للوحدة الإدارية.

• عدم اتباع النظام الدولى المتعارف, الاستثمار في البشر بصورته المتكاملة.

• عدم وجود أدلة عمل ؛ وكذلك عدم توفر أدوات العمل.

• غياب آليات للمساءلة والشفافية.

• عدم وجود آلية قانونية لتطبيق منهج تداول البيانات والمعلومات.

3- آليات تدفق البيانات والمعلومات:

ظاهرة لافتة للانتباه في المؤسسات المحلية محافظة مركز / قرية، وحالات الدراسة، ونعني بها:

• ضيق نطاق تداول البيانات داخل الوحدة المحلية، وكذلك داخل الديوان (اتضح ذلك من عدم معرفة دور المديريات المختلفة داخل ديوان المحافظة والإدارات داخل المركز – ولا توجد مطبوعات بالتوجيهات أو الإرشادات في العمل – ضعف المعرفة بإستراتيجية تطبيق اللامركزية ..).

• عملية تطبيق اللامركزية تقوم من خلال مشروعات متفرقة، فمنها على سبيل المثال إنشاء وحدة معلومات ووحدة لدعم اللامركزية في المحافظة – تدريب متفرق وغير مؤسسى – GIS – وليس مجمعين أو متكاملين.

• بالرغم من التطور الملموس فى إدخال تكنولوجيا المعلومات وأتمتة العمل، لكن العمل داخل الديوان / المحافظة المركز مازال يدويًا وليس الكترونيًا، ولا توجد وسائل اتصال مناسبة لسرعة إنجاز الأعمال، كما أن الوسائل التقليدية للاتصال كالتليفون والفاكس لا توجد إلا في المكاتب الرئيسية.

• انفصال الأعمال والتنسيق بين مركز المعلومات وأعمال (سير) العمل في الديوان سواء في المحافظة أو في المركز.

4- المحاكمات الإعلامية الجائرة:

إن وجود الإعلام بكثافة داخل المحليات وقيامه بدور الحكم من المنظور الشخصي للإعلام أو القائم على التغطية لأداء المحليات، وميوله في ذلك إلى الشعوبية والديماجوجية، يجعل القائمين على الإدارة المحلية منشغلين بهم أكثر من مهامهم، بسبب سطوة الإعلام وعدم وجود معايير متعارف عليها لأدائهم المهني.

5- العرف أقوى من النص أحيانًا:

هناك العديد من المصطلحات التي يتم تداولها بين موظفي الإدارة المحلية (ومنها على سبيل المثال أتعودنا – هو ده – اللي بيحصل كده…)، والدلالة أنه في كثير من الأحيان يأتى ما يعتبره الشخص عرفًا، مع التكرار ، كأنه الأصح حتى يتصادم مع جزاء أو مشكلة، ويتسبب ذلك في العديد من الآثار السلبية، ومنها:

• أن التغيير صعب ويأخذ وقتًا ويحتاج إلى فترة انتقالية كبيرة للتحول نحو ثقافة الأداء.

• كما يؤدى إلى وجود مرونة فى المحاسبة (النظام هو حسب ما تعودنا وليس القانون هو الأساس والتعليمات الجديدة قد تهدر دون سبب واضح أو منطقى).

6- تعقد شبكة المراقبة والمحاسبة (معقدة أكثر من اللازم):

الموظف عرضة لعدة أشكال من الرقابة والمحاسبة, والإطار القانوني معقد أكثر من اللازم، وأحيانًا تتداخل أشكال المراقبة والمحاسبة.

فهناك الرقابة من خلال (مجلس الشعب – الإعلام – الرقابة الإدارية – النيابة العامة – النيابة الإدارية)، وهو ما يؤدى إلى الخوف وتجميد وتيرة العمل (الفزع), والبعد عن اتخاذ القرار.

ويمكن إجمالاً تحديد أهم الإجراءات المطلوبة لمصاحبة إعادة الهيكلة في:

1- تحديث وصف لمهام كل وظيفة بشكل واضح ودقيق وتفصيلي، يمكن من متابعتها، وتقييم إنجازها ومحاسبتها.

2- تجهيز البنية الأساسية اللازمة لأتمتة العمل، وتدريب العاملين عليها.

3- وضع أدلة بالتوجيهات والإرشادات للعاملين (تقدم لهم شرحًا مبسطًا للقانون)

4- نشر الثقافة المحلية وطبيعة العمل بين مختلف العاملين في الإدارة المحلية . (وجوبية الدورات التدريبية التعريفية بالإدارة المحلية والقانون للعاملين كافة على جميع المستويات).

5- وضع منهاجية للتدريب، وجعله على مراحل ، ووضع مؤشرات لقياس أثره على بيئة العمل، بالإضافة إلى وضع برامج تدريبية إجبارية للترقى.

6- وضع نظم وأساليب للعمل حديثة ومتوافقة مع بيئة العمل.

7- وضع آليات محددة للمتابعة.

8- وضع وسائل مناسبة للتقييم، والجودة، وتأهيل القائمين عليها.

9- الربط بين النتائج والإنجاز في العمل والحوافز.

۱۰ – تطوير مهارات الإعلام المحلى, وتدريب القائمين عليه، ووضع معايير للإعلام المحلى، وتطوير مهارات الإعلاميين.

۱۱– إعداد ونشر تقارير دورية داعمة للشفافية ومحفزة للمشاركة الشعبية.

ثالثًا: مقترحات التطوير وإعادة الهيكلة:

يمكن اقتراح الإطار التنظيمى والتشريعي للانتقال إلى اللامركزية على النحو التالي:

1- تقوم هذه السياسة التشريعية على اعتبار “المركز” وحدة التنمية (المتكاملة) في مصر، بما يتطلب تطوير الهيكل التنظيمي لكي يساعد على:

– التمكين المالى لوضع وتنفيذ خطة تنمية محلية متكاملة ومتلائمة للظروف والاحتياجات المحلية، فى ضوء إرشادات ومعايير تضمن اتساقها مع خطة التنمية القومية، ومن ثم تجميع مصادر تمويل أكبر تحت تصرف الإدارة المحلية للمركز .

– استقلالية القرار المحلى (خطوط وأولويات التنمية المحلية للمركز في مواجهة المستوى الأعلى المباشر (المحافظة) وتدفق الموارد المالية إلى المركز لتعزيز قدرته على إدارة التنمية المحلية بكفاءة أعلى.

– تمكين المجلس الشعبي المحلى للمركز من إعداد خطط تنمية واقعية والإشراف على تنفيذها ومراقبة أداء الإدارة التنفيذية بشكل فعال.

– تعزيز قدرة المجلس الشعبى المحلى للمركز على تنسيق أولويات المجالس الشعبية المحلية بالوحدات الأساسية (الوحدات القروية) دون وصاية أو انعزال، وكذلك الحال بالنسبة للجهاز التنفيذى بالمستويين.

٢– تطوير دور المحافظة كجهة تخطيط استراتيجى وإشراف على خطط التنمية المحلية بالمراكز المكونة لها، دون وصاية أو انعزال. ويتضمن ذلك عدم التدخل المباشر فى أولويات التنمية بالمراكز ولكن التنسيق بين خطط المراكز ضمن احتياجات المحافظة ككل، وذلك من خلال “إستراتيجية التنمية بالمحافظة” التي تعد المرجعية السياسية والتنموية بالمراكز، والتى هى فى ذات الوقت الترجمة المحلية لأولويات الخطة العامة للدولة.

– يضع المجلس الشعبى المحلى بالمحافظة تلك الإستراتيجية، وتكون له القدرات الفنية لتحقيق الاتساق بين خطط المراكز فى نطاق المحافظة، وذلك بالتعاون مع ديوان المحافظ.

– يكون للمحافظ ديوان / مؤسسة ذات قدرات فنية عالية تمكنه من القيام بدور ممثل للحكومة المركزية فى نطاق المحافظة ، وكذلك القيادة “الإستراتيجية” لوحدات الإدارة المحلية في نطاق المحافظة. فمن ناحية يراقب فنيًا التزام الوحدات المحلية بإرشادات السياسة العامة للحكومة (والوزارات القطاعية المختلفة)، والمعايير التى تضعها الوزارات المعنية لإدارة التنمية في مجال اختصاصاتها (معايير إعداد الخطة معايير إدارة مرفق التعليم..) وبمؤشرات الأداء أيضًا (إعادة هيكلة الموازنة وفرض التمويل بالأداء، وتنظيم سلطة المحليات فى تدبير التمويل المحلى).

– ومن الضروري أن يتمكن ديوان المحافظ من التواصل الفعال والمتابعة الدقيقة لأداء الوحدات المحلية بالمحافظة، من خلال وسائل الربط والشبكات من ناحية، وبمساعدة خبرات متخصصة لمتابعة وتقييم الأداء وفقًا لأفضل الخبرات والممارسات المعاصرة.

– من هنا، ينتقل المحافظ من الإشراف التنفيذى المباشر على الإدارة المحلية إلى التوجيه الاستراتيجى غير المباشر، وتزداد مسئولية السكرتير العام / المدير التنفيذى للمحافظة عن الإدارة التنفيذية، بحيث يصبح “المدير التنفيذى” المباشر للعاملين بالإدارة المحلية بالمحافظة، كما يخضع للمساءلة والمراقبة المباشرة للمجلس الشعبى المحلى بالمحافظة.

– يصبح من الضروري إعادة هيكلة ديوان عام المحافظة للقيام بدور الدعم الاستراتيجي بالوحدات المحلية في نطاق المحافظة، كما يصبح من الضرورى تعزيز القدرات الفنية للمجلس الشعبي للمحافظة في مجال مراقبة أداء المدير التنفيذى من ناحية وتنسيق أعمال المراكز / المدن من ناحية أخرى، وبالتالي إنشاء أمانة فنية “متخصصة” تعزز قدرة أعضاء المجلس الشعبي على القيام بهذه المسئوليات الجديدة.

3- تمشيًا مع التوجهات السياسية والتعديلات التشريعية, تصبح إعادة هيكلة الجهاز التنفيذي المحلي ضرورية، وتحكمها ثلاثة اعتبارات أساسية:

أ– تطوير هيكل تنظيمي متوائم مع الاختصاصات الجديدة للوحدات المحلية من ناحية وأدوار المجالس الشعبية / الإدارة التنفيذية من ناحية أخرى, بشكل واقعى وواضح.

ب – تعزيز الموارد البشرية للعاملين فى هذه الهياكل التنظيمية المطورة، وكذلك نظم الحوافز، ووسائل التقييم والمتابعة والشفافية والمساءلة.

ج– تعزيز قدرات وآليات حل المنازعات، لاسيما في المرحلة الانتقالية.

ومما سبق، نسعى إلى تقديم مقترحات عملية قابلة للتطبيق لإعادة هيكلة الإدارة المحلية على مستوى ديوان المحافظ والأجهزة المحلية، التي تتمثل في الجهاز التنفيذي، والمجلس الشعبي المحلى.

فمن ناحية أولى، فإن المحافظ ممثل للحكومة المركزية ككل وبالتالي يصبح رقيبًا أكثر منه منفذًا على أداء الوحدات بالمحافظة ككل، حيث يختص أساسًا بمراقبة التزام الوحدات المحلية (خصوصًا المراكز) بالمؤشرات التى تضعها الوزارات المركزية في مجالات أنشطتها التي ستنفذ بالمحليات (من خلال المراكز أساسًا). ولكى يراقب يحتاج إلى عدد من الإدارات المركزية التابعة له والمستشارين, وعلى وجه الخصوص إدارة للرقابة والتقييم (بداخلها عدة أقسام للصحة والتعليم والإسكان إلخ… بغرض المتابعة على الشئون التنفيذية) وإدارة للشئون القانونية، وإدارة للاتصال، وإدارة لمحاربة الفساد، وإدارة لتلقى الشكاوى والبت فيها.

كما سيقع على عاتق ديوان المحافظ ضمان قانونية الإجراءات على مستوى المراكز، وذلك كأحد الضمانات لتطبيق اللامركزية، وعدم خروج إحدى الوحدات المحلية عن الإطار القانوني والتنظيمي والتنفيذى.

بالإضافة إلى ذلك فإن ديوان المحافظ سيختص برقابة الجودة في التنفيذ وهو ما يستدعى ضرورة تأهيل القائمين على الجودة، ووضع مؤشرات للجودة والأثر التنموى يمكن قياسها ومتابعتها، ونقل هذه الخبرات إلى المراكز التي ستقوم بالتنفيذ.

أما الأجهزة المحلية فتتمثل فى : أولاً, الجهاز التنفيذى، ويرأسه المدير التنفيذي (السكرتير العام)، حيث سيتحول دور المديرية من التنفيذ إلى المتابعة والتنسيق (على المراكز التي ستنفذ مباشرة، ولها موازنة خاصة مباشرة من وزارة المالية)، ولكن هناك أنشطة يجب ألا تترك للمراكز بل تظل المديريات تقوم بها لأنها تتخطى نطاق عمل المراكز وهذا هو الجزء الآخر من المديريات الذى سيظل تنفيذيًا، ولكن في إطار مؤسسى جديد هو الجهاز التنفيذى.

أما المؤسسة الثانية، فهى المجلس الشعبى المحلى والذى تعاونه الأمانة الفنية، فالمجلس يتولى اختيار المدير التنفيذى / السكرتير العام ويحاسبه ويكون مسئولاً عن أدائه أمام ديوان المحافظ، وبالتالى فهذه الأمانة تحتاج إلى بعض العاملين لمعاونتها في متابعة الأعمال التنفيذية، وتقديم خدمات الدعم الفني للأعضاء. ويكون للمجالس الشعبية المحلية موازناتها الخاصة, مع الاستفادة من العاملين في ديوان المحافظة أو المديريات أو المراكز لضمهم لهذه الأمانة ضمن عمليات إعادة الهيكلة.

وفيما يلى مقترحات هى بمثابة البنية التحتية أو التجهيزات المصاحبة لإعادة هيكلة الإدارة المحلية، ثم نستعرض مقترحات تفصيلية بشأن الهياكل التنظيمية, كالتالي:

أ– مقترحات مصاحبة لإعادة الهيكلة المعلوماتية، والجودة، والتدريب:

1- هياكل تدفق المعلومات ونظم المعلوماتية:

الهدف: الربط المعلوماتي وإتاحة البيانات لجميع المستويات المركزية والمحلية، بين كل من:

أولاً: المستوى المركزى متمثل فى وزارة التنمية المحلية بالأساس بالإضافة إلى الوزارة المعنية كل في اختصاصه.

ثانيًا، ديوان المحافظ باعتباره ممثل الحكومة المركزية وصمام الأمن لقانونية الإجراءات على مستوى المحافظة والمراكز التابعة.

وثالثًا، الجهاز التنفيذى والمجلس التنفيذى برئاسة المدير السكرتير العام / المدير التنفيذي،

ورابعًا، المجلس الشعبي المحلى وأمانته الفنية. وذلك على مستوى المحافظة والمراكز التابعة من ناحية، وعلى مستوى المراكز والوحدات القروية التابعة من ناحية أخرى.

ويساعد هذا النظام على جودة صناعة القرار المستند إلى البيانات الدقيقة وذلك على المستوى التنفيذي أو الشعبي، كما يدعم القدرة على الرقابة بأنواعها سواء الفنية وتوفير لبنات التقييم لديوان المحافظ على السلطات (لمحلية (التنفيذى والشعبي)، ومن ناحية أخرى يعاون المجلس الشعبى المحلى فى الرقابة الإستراتيجية للتأكد من اتفاق أعمال المديرية الخدمية مع التوجهات الإستراتيجية للمحافظة.

وتهدف هياكل تدفق البيانات والمعلومات بصفة أساسية إلى تحقيق الشفافية وتعزز حق المواطن في معرفة الأداء المحلى، مما يشجع على المشاركة المجتمعية ومشاركة المواطنين في تحديد الأولويات داخل مجتمعهم المحلى، وأيضًا مساهمتهم في الاختيار الجيد لممثليهم فى المجالس الشعبية المحلية. كما يقترح في هذا الصدد، أن يتم إنشاء قاعدة بيانات عن القيادات المحلية المحتملة، وتتضمن السيرة الذاتية الخاصة بهم، وكذلك مدى تأهيلهم، ويمكن أن تعمل وزارة التنمية المحلية على تأهيلهم من خلال الدورات التدريبية الإجبارية لشغل المناصب القيادية، وتتكون قاعدة البيانات لدى وزارة التنمية المحلية أداة لترشيح المؤهلين لشغل بعض المناصب ومنها المدير التنفيذى السكرتير العام ووضعها أمام المجلس الشعبى المحلى للمحافظة / المركز للتصديق عليها.

أما بالنسبة لهياكل المعلومات فيقترح توحيدها على مستوى المحافظة وربطها بالوزارات القطاعية (أو من خلال وزارة التنمية المحلية، وكل وزارة فيما يخصها من قطاعات) مباشرة.

ومن الممكن أن تضع الحكومة (بالتعاون فيما بين وزارة التنمية المحلية ووزارة التنمية الإدارية) المواصفات العامة لإدارات نظم المعلومات المحلية ويتم تخصيص إدارة / وحدة في كل مؤسسة أو سلطة محلية لإتمام مشروعات الميكنة الإدارية على النحو التالي:

1) ديوان المحافظ.

٢) المجلس التنفيذى, والجهاز التنفيذى تحت إشراف السكرتير العام المدير/ التنفيذي.

٣) المجلس الشعبي المحلي (الأمانة الفنية).

كما يتابع كل من المجلس والجهازين التنفيذيين الإدارة المعلوماتية على مستوى المركز، والتى تنقسم أيضًا بين كل من المركز والقرى التابعة والمجلس الشعبي المحلى للمركز .

أما بالنسبة للنظم المعلوماتية، فيقترح أيضًا توحيدها من خلال برامج / تطبيقات موحدة، وتدريب القائمين عليها لتساعد على أتمتة العمل داخل ديوان المحافظ والسلطات المحلية التنفيذية والشعبية، وتقلل الاعتماد على الأعمال الورقية، وتساعد أيضًا على سهولة وسرعة اتخاذ القرارات وتحسين الأداء سواء على مستوى المراكز أو على مستوى المحافظة. ويقترح أن يخصص في كل مستوى سواء ديوان المحافظ أو السلطات المحلية (المجلس التنفيذى, المجلس الشعبى من خلال أمانته الفنية) إدارة تختص بالأتمتة ونظم المعلومات، ويتم ربطها معًا, مع تقنيين استخدامها ووضع الضوابط المناسبة لذلك.

جدير بالذكر، أنه تم استحداث وظيفية المدير التنفيذى لنظم المعلومات لتوحيد نظم المعلومات مع أهداف الجهة ووضع الخطط الإستراتيجية للمعلومات وربطها بالخطة القومية للمعلومات.

2- آليات الرقابة والتقييم والجودة

الهدف: وجود هيكل / إدارة داخل ديوان المحافظ أو داخل السلطات المحلية التنفيذية والشعبية على مستوى المحافظة والمراكز ، تقوم بعدد من المهام، متمثلة في المتابعة والتقييم، وضمان جودة الأداء، ويمكن الإشارة لها على النحو التالي:

• إنشاء آلية مستقلة للرقابة الداخلية، بهدف تطوير الأداء وتتولى بصفة أساسية شق الموارد البشرية وترشيد استخدامها وتطبيق معايير تقييم حديثة للأداء.

• التأكد من وضمان صلاحية البيانات.

• مراجعة نظم المعلومات، وتحديثها .

• تتأكد من جودة جميع المخرجات سواء خدمات أو تقارير .

• أتمتة نظم تقييم أداء القيادات المحلية (مثلاً تقييم المجلس الشعبي المحلى لأداء مدير الأمانة الفنية، وتقييم السكرتير العام / المدير التنفيذى لأداء القيادات بالجهاز التنفيذى، أو لتقييم أداء القيادات في المجلس التنفيذي).

فعلى سبيل المثال، يمكن أن تساهم فى المستويات المختلفة على النحو التالي:

١– لديوان المحافظ كقيادة إستراتيجية، تحتاج منظومة لمتابعة أداء ديوان المحافظ من ناحية، والسلطات المحلية المتمثلة في: المجالس الشعبية المحلية بالمحافظة, والمجلس التنفيذي، بالإضافة إلى متابعة الأداء وجودته على مستوى المراكز التابعة من ناحية أخرى.

٢– للسكرتير العام (المدير التنفيذى), لمتابعة الموارد البشرية في الجهاز التنفيذي وكذا على مستوى المجلس التنفيذى, ومتابعة مخرجات مديريات الخدمات التابعة للمجلس التنفيذى، والقدرة على تحسين الأداء والتنسيق بين المراكز والوحدات القروية بالمحافظة.

3- للمجلس الشعبي المحلى للمحافظة / المركز، لمتابعة أداء الأمانة الفنية للمجلس الشعبي، وكذا دور الأمانة الفنية فى متابعة الأداء من المجلس التنفيذي للمحافظة / المركز، والقدرة على محاسبته.

٤– للوزارة – التنمية المحلية – من خلال مكتب فنى تابع للوزارة ويعمل بالمحافظة, لمتابعة خطط اللامركزية وعدم التركز الإدارى.

5- للوزارات المركزية، أيضًا من خلال مكتب فنى تابع لها، لمتابعة الأداء والمؤشرات، والعمل على تقديم الدعم الفنى والنصح لديوان المحافظ لتولى دورها في التنسيق مع المجلس الشعبي المحلى في الرقابة على الأداء، والمحاسبة.

وناحية تقييم الأداء، تتمثل المشكلة في عدم وجود معايير موضوعية يتم على أساسها تقييم أداء القيادات المحلية ويسهل قياسها مثل القدرة على اتخاذ القرارات المناسبة في الوقت المناسب، وأسلوب التعامل مع المواطنين، وكيفية التصرف في الأزمات المفاجئة، مدى التأهيل والتدريب من خلال الدورات التدريبية التي اجتازها قبل الوصول للمنصب القيادى. ويترتب على غياب معايير موضوعية وواضحة لاختيار وتقييم القيادات المحلية مع عدم معرفة أسباب نجاح بعض القيادات، ومن ثم كيفية استفادة الآخرين منها، وكذلك عدم معرفة أسباب فشلها، ومن ثم استبعادها.

يجب أن تكون هناك مؤشرات كمية وكيفية يمكن من خلالها قياس وتقييم الأداء ديوان المحافظ من ناحية, والسلطات المحلية التنفيذية والشعبية من ناحية أخرى ، بما يمكنها من التعرف على الجوانب الإيجابية لأدائها – لتعزيزها والحفاظ عليها – والجوانب التي تحتاج إلى معالجة وتطوير – لاتخاذ إجراءات بشأنها.

وتأتي أهمية تقييم أداء القيادات والوحدات المحلية من أن التركيز على الرقابة التقليدية في تقييم أداء السلطات المحلية يعد غير مناسب أو غير كافٍ، للحكم على الكفاءة الحقيقية للعديد من الأجهزة ولتحقيق تنمية محلية رشيدة. ولذلك يجب التركيز على التوجه بالأداء لتحقيق النتائج، الذى عادة يتم قبل قياس جودة الخدمة ، كما هو معمول به في التجارب المعاصرة، من خلال رأى متلقى الخدمة. ولا يقتصر قياس جودة الخدمة العامة المقدمة للمواطن على المؤشرات الكمية فحسب، بل يتضمن أيضًا جوانب نوعية، وإن كانت المؤشرات الكمية تكون عادة هي الآلية الأكثر دلالة.

3- التدريب المصاحب للتطبيق التدريجي للامركزية:

يجب أن توضع برامج تدريبية / تعريفية بالتعديلات على قانون الإدارة المحلية الجديدة، من ناحية كما يجب لها أن تكون إلزامية لمختلف العاملين في المؤسسات المقترحة في شكلها الجديد.

وفي هذا الصدد، يقترح أيضًا إعداد أدلة للعمل لمختلف المؤسسات المحلية والمركزية ذات الصلة، وكذلك للعاملين فى كل إدارة داخل كل وحدة إدارية لتعريف طبيعة العمل الجديدة. كما تحتوى الأدلة على اختصاصات كل إدارة وعلى الوصف الوظيفى لكل موظف قائم على العمل في الإدارة.

يقترح أن تكون البرامج التدريبية:

• * ملزمة للعاملين ووفقًا لمنهجية محددة تعتمد على المسار الوظيفي، بما يؤدى إلى التدريب والتعلم المستمر على مدار سنوات العمر الوظيفي، والاعتماد أيضًا على مراكز الجودة التي من شأنها أن تتيح تطبيق التدريب أثناء العمل.training On the Job

• أداة للترشح للمناصب القيادية.

• تربط بين الترقى واجتياز الدورات التدريبية من ناحية.

• وتقيس التغيير فى الأداء للعامل وتربطه بالحوافز عن الأداء من ناحية أخرى.

• تراعى خصوصية وطبيعة الظروف المحلية واختلافها، وتساعد على تأهيل المدربين المحتملين (TOT) لاستدامة العملية التدريبية.

4- فترة انتقالية للمواءمة ومراعاة التنوع:

في إطار أولويات الحكومة ومعطيات المحليات وتوجهات القانون المقترح، هناك بديلان إستراتيجيان في تطبيق اللامركزية، وهما:

• رأسي: أي تطبيق جميع عناصر اللامركزية في عينة من المحافظات.

• أفقى: أي تطبيق اللامركزية فى قطاعات معينة في المحافظات كافة.

وكلاهما تم اختباره تاريخيًا ومعمول به فى التجارب المقارنة العربية والأجنبية، ولكن لكل منهما مزايا نسبية وتحديات وفقًا للسياق في مصر:

فالاختيار الأول (تطبيق اللامركزية كاملة فى عينة من المحافظات): أي اختبار شامل لحزمة سياسات اللامركزية، وفى مختلف القطاعات المرتبطة بها (قوانين– نظم أخرى..) وبالتالي يعطى القدرة على تطوير إستراتيجية اللامركزية بشكل أشمل وأدق وفقًا لما يكشف عنه التطبيق.

ولكنه يصاحبه / ضغوط مطالب بالتطبيق التجريبى للامركزية في العديد من المحافظات، لاسيما للحصول على المزايا والدعم.

أما الاختيار الثاني: أى تطبيق لامركزية بعض القطاعات الخدمية في كل المحافظات فيضمن مساندة مجتمعية أوسع لدعم اللامركزية باستفادة كل المحليات من عوائدها / الدعم المصاحب لها، وبالتالى خلق دعم مجتمعي.

لكن يحدها توافر قدرات الدعم الفنى (المركزية) لكل المحليات في الوقت نفسه (EDI، أكاديمية التنمية المحلية، وزارة التنمية المحلية..).

يقترح أن يتم العمل بالهيكل الوظيفى والتنظيمى المقترح في الدراسة بعد استكماله لمدة تتراوح بين ٢ – ٣ سنوات، ثم تتم مناقشته وتطويره وفقًا لما يتضح من التطبيق، وأيضًا من الممكن القيام بالتحديث للمواءمة بين ظروف كل محافظة في ظل التنوع والاختلاف الكبير بين بعضها البعض).

5- “مقترحات تفصيلية لإعادة هيكلة الإدارة المحلية“:

تقدم هذه الجزئية استعراض مقترح بناء العلاقات بين المؤسسات المقترحة في الإدارة المحلية، وذلك من خلال التعرف على الوظائف الجديدة والمبتغاة من المؤسسات المحورية الجديدة، والتي تتمثل في كل من ديوان المحافظ، والسلطات المحلية متمثلة في المجلس التنفيذى والذى يرأسه المدير التنفيذى / السكرتير العام، الأمانة الفنية لمعاونة المجلس الشعبى المحلى, وبعد استعراض الوظائف الخاصة بهم تحدد اتجاهات العلاقات التنظيمية والوظيفية ونخرج منها بالهيكل التنظيمي المقترح وتحدد به شروط شغل الوظائف الجديدة مع تحديد واضح للمهام المكلفة بها كل وظيفة / وحدة.

وتجدر الإشارة إلى أن المقترحات التالية تنطلق من أربعة ثوابت أساسية, والتي تمثل ثوابت إستراتيجية اللامركزية التي أعلنتها الحكومة بأنها للتطوير بشكل عام، وهي:

• إعادة توزيع الأدوار وإعادة التأهيل للعاملين في الإدارة المحلية.

• محاولة عدم تحميل الموازنة العامة للدولة أى أعباء إضافية، ويكون مقترحات التمويل لبعض الوظائف من خلال:

– الصناديق الخاصة بالمحافظات.

– اقتراح مصادر أخرى (مقابل للخدمات – رسوم إضافية – ضرائب محلية…)

• ضمان سهولة إعادة توزيع الخدمات والنقل بين العاملين في الإدارة المحلية، لعدم توقف العمل في مديريات الخدمات وخدماتها لعدم تأثر المواطنين بذلك.

• وضع / اقتراح صمامات أمان متعددة فى التطبيق، لعدم تأثر المجتمعات المحلية من جراء تطبيق اللامركزية.

أولاً: ديوان المحافظ:

المحافظ هو وهو ممثل الحكومة المركزية في محافظته مسئول أمام رئيس الجمهورية فقط، وغير مسئول أمام المجلس الشعبى المحلى للمحافظة، وهو رقيب علي الأداء والتنفيذ فى محافظته، سواء من خلال مراقبة المراكز في التنفيذ ووحداتها التابعة أو مراقبة التنفيذ على مستوى المحافظة من خلال المجلس التنفيذى للمشروعات المشتركة أو مسئولياتها التى لا تنتقل إلى المراكز. ويتولى ديوان المحافظ الرقابة، في اتجاهين، أولهما: مستويات الرقابة، كالتالي:

۱) رقابة على ديوان المحافظ نفسه.

۲) رقابة على السلطات المحلية، بما يشمله من المجلس الشعبي المحلى على مستوى المحافظة، وبما يشمله من جهاز تنفيذى أى الأمانة الفنية.

۳) رقابة على مؤسسة المجلس الشعبى المحلى على مستوى المركز بما يشمله من جهاز تنفيذى أى الأمانة الفنية.

وثانيهما، من حيث أنواع الرقابة، كالتالي:

1) الرقابة على التنفيذ والجودة، وذلك من خلال متابعة مؤشرات الأداء وجودة التنفيذ – التي تضعها الوزارات القطاعية بصفة أساسية – ولا يتدخل في التنفيذ، وإنما يقوم بلفت الانتباه إلى وجود خلل أو خروج عن المستهدف وذلك إلى المجلس الشعبي المحلى للمحافظة أو المجلس الشعبي المحلى للمركز.

2) الرقابة على قانونية الإجراءات، على مستوى المحافظة من السلطات المحلية التنفيذية والشعبية، وله حق الاعتراض على القرارات التي يصدرها المجلس الشعبي المحلى للمحافظة / المركز .

3) الرقابة على الموارد البشرية، وتقييم الأداء الرقابي والمتابعة داخل ديوان المحافظ, أى التقييم الذاتي.

ومن خلال الأدوار الرقابية السابقة، يمكن رصد اختصاصات ديوان المحافظ على النحو التالي:

• الدور على مستوى المحافظة:

– إعداد المخططات الإستراتيجية على مستوى المحافظة.

– الإشراف على تنفيذ السياسة العامة للدولة.

– متابعة تطبيق قانون الإدارة المحلية على المستوى المحلى.

– تنظيم العلاقات بين السلطات المحلية وفض النزاع بينها.

– الشكاوى وسرعة الفحص والبت فيها والتأكد من تنفيذ القرارات التي تم اتخاذها لحل أو الرد على الشكوى.

• الرقابة على قانونية الإجراءات، فتتم على مستوى المجالس الشعبية للمحافظة والمراكز وتتمثل في:

– مراجعة اتساق قرارات السلطة المحلية مع السياسات والقوانين واللوائح والمعايير المنظمة وعلاقتها بقرارات سابقة أو أخرى والفائدة أو الأعباء المترتبة عليها .

– الالتزام بتطبيق المخططات العمرانية وله حق المنع في حالة أن ترى الهيئة العامة للتخطيط عدم تطابق مع المعايير.

• أما الرقابة على الأداء والجودة، فتتمثل في:

– مراقبة أعمال وأداء السلطات المحلية التنفيذية من حيث:

• عدالة توزيع الموارد وتحقيق التنمية المتوازنة بالمحافظة.

• إتاحة وتداول المعلومات بالمحافظة.

• تكامل خطط تنمية الوحدات الإدارية للمحافظة قطاعيًا وجغرافيًا.

• معدلات وعوائق تنفيذ الخطط الإستراتيجية المعتمدة لنطاق المحافظة.

• معدلات وعوائق تنفيذ الخطط السنوية المعتمدة.

• أعمال جميع المرافق العامة القومية وفروع وإدارات الوزارات الخدمية المختلفة التى يتم نقلها للمحليات (۱۳ وزارة حاليًا).

• التفتيش على المؤسسات والوحدات المحلية لضمان مراعاة القواعد والمعايير التي تضعها الوزارات المختصة.

• رقابة مدى تعزيز المشاركة المجتمعية قبل اعتماد الخطط الإستراتيجية لنطاق المحافظة والخطط والموازنات السنوية لمستويي المحافظة والمركز .

• متابعة مؤشرات التنمية في المحافظة ووضع الاقتراحات اللازمة للنهوض بها.

• إلإشراف على جودة الخدمات المقدمة من خلال المجالس التنفيذية على مستويي المحافظة والمركز، من خلال التقارير المرفوعة للمحافظ، أو طلبه لقيام إحدى السلطات باستطلاع رأى المواطنين بشأنها، أو من خلال الشكاوى التي ترد لديوان المحافظ.

الإشراف على ديوان المحافظ:

– يعد المحافظ رئيسًا لجميع العاملين فى مؤسسته وله اختصاصات الوزير بالنسبة لهم.

– يتم التنسيق بين الوزارات المختصة فيما يتعلق بالعاملين بفروع الوزارات التي لم تنقل اختصاصاتها بعد.

صلاحيات ديوان المحافظ:

وتتمثل صلاحيات ديوان المحافظ في:

– الاعتراض على عدم اتباع الإجراءات القانونية عند اعتماد الخطة والموازنة، أو اعتماد الخطة الإستراتيجية.

– الاعتراض على أى قرار من قرارات السلطات المحلية التنفيذية والشعبية في حالات مختلفة منها :

• المخالفة للقوانين واللوائح، والمعايير الموضوعة من قبل الوزارات المختصة.

• المخالفة للسياسات العامة للدولة.

• التضارب بين القرارات، أو بينها وبين قرارات سابقة.

• الإضرار بإحدى المؤسسات المحلية الأخرى، خاصة على مستوى المراكز، ومنعها.

– فرض إتاحة المعلومات للمواطنين على مستوى المحافظة، وعلى مستوى المراكز المختلفة التابعة.

– التدخل في العمل التنفيذي – وضع اشتراطات معينة فى القانون – حال الكوارث الطبيعية والتي تعجز السلطات التنفيذية عن مواجهتها بمفردها .

– التأكد من جدية التحقيق فى الشكاوى الواردة على مستوى المحافظة / المراكز .

– تقديم الدعم الفنى على مستوى المحافظة / المراكز، بالتعاون مع وزارة التنمية المحلية، من خلال:

• مضمونها: ضمان تنفيذ مؤشرات الأداء من الوزارات المختصة والقطاعية

– آلياتها الاستشاريون بديوان المحافظ, المجلس التنفيذي أو المدير التنفيذى / السكرتير العام، تقارير الأمانة الفنية للمجالس الشعبية المحلية للمحافظة / المراكز.

العلاقات البينية والرأسية:

تتمثل علاقات ديوان المحافظ الرئيسية مع كل من الوزارات المركزية، والمجالس الشعبية المحلية سواء على مستوى المحافظة أو مستوى المراكز التابعة، وكذا علاقة غير مباشرة دون تدخل فى الاختصاص أو التنفيذ – مع المجلس التنفيذى المحافظة / المركز. ويمكن استعراض هذه العلاقات على النحو التالي:

وحيث إن المحافظ مسئول فقط أمام رئيس الجمهورية، وهو ممثل للحكومة المركزية، فإنه مكلف بالإخطار لكل من رئيس مجلس الوزراء, ووزارة التنمية المحلية بالتقرير حول مستوى التنمية فى المحافظة ومؤشرات الأداء، ويتعاون في ذلك المجلس الشعبي المحلى للمحافظة، ويمكن رصد مع اتجاه هذه العلاقة على النحو التالي:

الهيكل التنظيمي المقترح لديوان المحافظ:

بعد استعراض المهام والواجبات والمسئوليات لديوان المحافظ، يمكن اقتراح الإدارات والهياكل التنظيمية المعاونة لديوان المحافظ على النحو التالي:

– المكتب الفنى للمحافظ، ويضم دائرة المستشارين فى القطاعات التي تنقل صلاحياتها كاملة، ويتولى المكتب متابعة ورقابة الأداء على القطاعات التي لم تنقل اختصاصاتها للمحافظات، أو الجوانب المشتركة مع محافظات أخرى، كما تقدم الدعم الفنى للمحافظ وتعد التقرير للمتابعة.

– إدارة التقييم والمتابعة الداخلية, تتولى تقييم العمل على مستوى ديوان المحافظ، كما تضع معايير الجودة والتقييم لجميع التقارير التي يتلقاها ديوان المحافظ, وأيضًا تتأكد من تطبيقها في التقارير التي يرسلها المحافظ.

– إدارة الاتصال والمتابعة، فتتولى تلقى التقارير من مختلف الجهات التي يتلقى منها المحافظ، وأيضًا التى يرسل إليها التقارير، وتمكن المحافظ من متابعة الأداء على مستوى المحافظة.

– إدارة مركزية للرقابة على الخدمات وجودتها، تتضمن أقسامًا توازى جميع الخدمات / المديريات التي نقلت اختصاصاتها. ويمكن أن تتضمن إدارة للتفتيش.

– إدارة مركزية للشئون القانونية، تتولى رقابة قانونية الإجراءات والقرارات الصادرة من السلطات المحلية.

– إدارة مركزية لفض النزاعات المحلية، على مختلف المستويات محافظة / مركز .

ونستعرض مهام الإدارات السابقة بالتفصيل، وذلك من خلال رصد المهام المختلفة التي تقوم بها، وكذا المواصفات المطلوبة فى القائمين على العمل بها على النحو التالي:

المكتب الفنى والهيئة الاستشارية

تتولى دائرة المستشارين معاونة المحافظ فى الرقابة على الخدمات على مستوى المحافظة ككل، خاصة في القطاعات التى سيتم تحديدها لبدء التطبيق الكامل للامركزية بها.

المهام:

• توصيف الوضع الراهن للتنمية في المحافظة في المجالات كافة، ورصد المشكلات وتطورها وطرق حلها.

• معاونة المحافظ فى المهام الأساسية الرقابية فى القطاع، بحيث يقوم كل مستشار في مجال اختصاصه.

• يقدم المستشار تقريرًا دوريًا للمحافظ (شهرى – ربع سنوى – نصف سنوى – سنوى)، وذلك بخلاف التقارير العاجلة.

• يتم التنسيق بين المستشار والإدارات المركزية سواء للرقابة على الخدمات أو الجودة وكذلك القانونية.

أما المكتب الفنى، يتولى معاونة المحافظ فى الاختصاصات الأخرى بخلاف ما يقوم به المستشارون، ومنها :

• متابعة والتأكد من سلامة تطبيق قانون الإدارة المحلية على المستوى المحلى.

• التنسيق مع الوزارات المركزية.

• حلقة الوصل بين جميع الإدارات المختلفة داخل ديوان المحافظ .

• تنظيم العلاقات بين السلطات المحلية.

• إدارة الأمور الفنية لجميع القطاعات بالمحافظة، وتقديم تقرير للمحافظ عن أداء تلك القطاعات، وتكون التقارير تفصيلية على مستوى الوحدات المحلية كلما أمكن ذلك.

يقترح أن يتشكل المكتب الفنى من عدد 20 – 25 شخصًا، ويمكن توزيعهم كالتالي:

• يجب علي عضو المكتب الفنى أن يجتاز اختبارات فنية قبل تعيينه بالمكتب الفنى، ويتم الإعلان عن الوظائف والتقدم لها بصورة شفافة وتنافسية.

• يقترح أن يكون نصف العدد في المكتب الفنى بنظام التعاقد، ويتم اختيارهم من قبل لجنة مشكلة برئاسة المحافظ، ليقدموا الدعم الفنى له في مجالات اهتمامه الأخرى، وكذا رؤيته في التطوير. وبالتالي فإنهم يرتبطون بالمحافظ أكثر من المؤسسة ويمكن استمرارهم أو تغييرهم.

الإدارة المركزية (جهاز) الرقابة والتفتيش:

• التفتيش على السلطة المحلية التنفيذية على مستوى المحافظة والمراكز التابعة, للتعرف على مدى التزامها بالخطط ومعايير ومؤشرات التنفيذ.

• التفتيش الميداني على نوعية وجودة الخدمات المقدمة من المحافظة.

• متابعة الأداء المحلى إداريًا وماليًا ومدى الالتزام بالقواعد القانونية واللائحية.

• رقابة مدى تحقيق نتائج الأعمال والأنشطة للأهداف ، ومدى جودتها .

• التنسيق مع المستشارين فى مدى تحقيق الأهداف المرجوة.

• عرض تقرير بما تسفر عنه أعمال متابعة أداء الأجهزة والسلطة المحلية وتقديم مقترحات التقويم إذا ما استدعت الحاجة.

• القيام بالتحقيق فيما يحال إليه من السيد المحافظ من مخالفات تشوب أداء السلطة المحلية, والتفتيش على التحقيق فى الشكاوى على مستوى المحافظة/ المراكز .

الإدارة المركزية للفصل في المنازعات:

• تختص بفحص وإبداء الرأي في جميع المنازعات التي قد تنشأ نتيجة عدم إنفاذ قوانين وأنظمة وأوامر السلطة المركزية.

• وتختص بالفصل في النزاعات بين السلطات المحلية (المجالس الشعبية المحلية والجهاز التنفيذى) على مستوى المحافظة والمراكز التابعة.

• تتعاون مع الهيكل المؤسسى الخاص بفض المنازعات بين المحافظات، والذي يتبع وزارة التنمية المحلية.

ثانيًا: الأجهزة المحلية

تباشر السلطات / المؤسسات المحلية على مستوى المحافظة والمركز جميع الوظائف التي تنطبق عليها صفة المحلية، ويرأس السلطة المحلية المجلس الشعبي المحلى للمحافظة / المركز، ويتولى اختيار المدير السكرتير العام / المدير التنفيذى والذي يكون مسئولاً أمامه.

ويوضح الشكل التالى هيكل السلطات / المؤسسات المحلية:

شكل يوضح المؤسسات / السلطات المحلية

ويتضح من الشكل السابق أن السلطات / المؤسسات المحلية، مقسمة على قسمين، أولهما الشعبي، ويتمثل في المجلس الشعبي المحلى للمحافظة والمركز, والذي يحتاج إلى أمانة فنية لمعاونته فى القيام بدوره الجديد، أما ثانيهما فيوضح السلطات / المؤسسات التنفيذية، متمثلة أيضًا فى هيكلين أحدهما يمثل الجهاز التنفيذى أى ديوان عمل الجهاز، والثانى يمثل المجلس التنفيذي، والذي يضم مديريات الخدمات المختلفة والتى تنقل اختصاصاتها إلى المستوى المحلى.

ونتناول في الصفحات التالية استعراض المقترحات الخاصة بكل مؤسسة بشيء من التفصيل.

ويتضح من الشكل السابق أن السلطات / المؤسسات المحلية، مقسمة على قسمين، أولهما الشعبي، ويتمثل في المجلس الشعبي المحلى للمحافظة والمركز, والذي يحتاج إلى أمانة فنية لمعاونته فى القيام بدوره الجديد، أما ثانيهما فيوضح السلطات / المؤسسات التنفيذية، متمثلة أيضًا فى هيكلين أحدهما يمثل الجهاز التنفيذى أى ديوان عمل الجهاز، والثانى يمثل المجلس التنفيذي، والذي يضم مديريات الخدمات المختلفة والتى تنقل اختصاصاتها إلى المستوى المحلى.

ونتناول في الصفحات التالية استعراض المقترحات الخاصة بكل مؤسسة بشيء من التفصيل.

1- المؤسسة / السلطة المحلية التنفيذية (برئاسة السكرتير العام / المدير التنفيذي)

أ– المدير التنفيذي /السكرتير العام

التعيين بواسطة المجلس الشعبي المحلى، وذلك عن طريق التصويت.

ويمكن الإشارة إلى خطوات الاختيار والتعيين على النحو التالي:

– يعلن المجلس الشعبي للمركز / المحافظة خلو وظيفة المدير التنفيذى /السكرتير العام

– يرفع إعلان خلو الوظيفة للمحافظ الذي يحق له الاعتراض على قانونية الإجراءات خلال خمسة عشر يومًا من تاريخ الإبلاغ.

– في حالة عدم اعتراض المحافظ على قانونية الإجراءات يرفع إعلان خلو الوظيفة إلى وزير التنمية المحلية.

– تقوم وزارة التنمية المحلية بترشيح من تراه مناسبًا من قاعدة البيانات المتوافرة لديها، والمطلع عليها المجلس الشعبى المحلى وديوان المحافظ.

– يرسل الترشيح إلى المجلس الشعبي المحلي للمركز / المحافظة والمحافظ

– في حالة موافقة المجلس الشعبي على المرشح يتم تعيينه.

– في حالة عدم الموافقة على الترشيح يتم طلب مرشح جديد من وزارة التنمية المحلية.

– يسمح برفض المرشحين لمرتين وفي المرة الثالثة يجب أن يتم التعيين للمرشح في هذه المرة.

الإقالة: المجلس الشعبى المحلى هو المسئول عن سحب الثقة من المدير التنفيذي وإقالته ، وللمحافظ حق الاعتراض على قانونية إجراءات الإقالة.

الواجبات:

أ – التنفيذ: هو المسئول بالمحافظة عن:

• أداء جميع الخدمات / المشروعات المشتركة على مستوى المحافظة.

• الإشراف على وتنفيذ الخدمات التى لم تنقل إلى مستوى المراكز، وذلك على مستوى المحافظة.

• تنفيذ المشروعات التي يتم تكليفه بها من قبل المجلس الشعبي المحلى للمحافظة.

• تنفيذ الخطة السنوية المعتمدة من المجلس الشعبي المحلى للمحافظة.

• تقديم الدراسات اللازمة لبناء الخطة الإستراتيجية .

ب– الشئون المالية: هو المسئول عن حساب الخطة المعتمدة وبناء على قواعد الصرف بالقانون:

• الصرف على المشروعات المشتركة للمراكز على مستوى المحافظة.

• الإشراف على عقود الشراء والخدمات.

الإشراف على المؤسسة / السلطة التنفيذية المحلية:

• يعد المدير التنفيذى السكرتير العام رئيسًا لجميع العاملين في مؤسسته، وله اختصاصات الوزير بالنسبة لهم.

• له الحق فى ندب وتعيين وإنهاء عقود جميع العاملين بمكتب المدير التنفيذى وسكرتيري عقود المساعدين وله في ذلك سلطة الوزير المختص.

• المسئول المالى على مستوى الوحدة عن الاعتمادات المالية المخصصة للوحدة.

• المساءلة : يساءل المدير التنفيذي / السكرتير العام:

• أمام المجلس الشعبي المحلى: للأعضاء الحق في توجيه الأسئلة وطلبات الإحاطة كما يحق لهم الاستجواب عن إنجاز الخطة والالتزام بها وجودة الخدمات المقدمة للمواطنين.

• أمام وزارة المالية عن قواعد الصرف والالتزام بها.

العلاقات البينية والرأسية:

يتبع المدير التنفيذى / السكرتير العام جهتين رئيسيتين، هما الجهاز التنفيذى (يقترح أن يكون برئاسة المدير / المساعد / السكرتير المساعد)، والمجلس التنفيذي.

1- السكرتير المساعد / المدير التنفيذي المساعد

الواجبات والمسئوليات:

– يعمل شاغل الوظيفة تحت التوجيه العام للمدير التنفيذى ويختص بالأساس في تسيير العمل داخل الديوان.

– متابعة الأعمال التى تتولاها الإدارات المختلفة بالمحافظة، وهي: التخطيط والمتابعة، التفتيش المالي, الشئون القانونية، العلاقات العامة، مركز المعلومات, الشئون المالية والإدارية .

– متابعة تنفيذ القواعد التي تكفل حسن سير العمل بالإدارات التنفيذية بالمحافظة.

– معاونة المدير التنفيذى للمحافظة في إعداد مشروع موازنة المحافظة واقتراح توزيع الاعتمادات المخصصة للاستثمارات.

2- الجهاز التنفيذى للمحافظة:

يضم المجلس التنفيذى للمحافظة كل مديريات الخدمات على مستوى المحافظة – وفي البداية المديريات التي تنقل صلاحياتها كاملة إلى المراكز والمحافظات – ويرأسه المدير التنفيذى، ويكون مسئولاً أمام المجلس الشعبي المحلى عن أداء هذه المديريات، كما يكون كل مدير مديرية مسئولاً أمام المجلس الشعبى المحلى عن أداء مديريته, ويحاسب في حالة التقصير.

الهيكل التنظيمى المقترح للجهاز التنفيذي بالمحافظة

ومن خلال الهيكل التنظيمي السابق، يمكن الإشارة إلى:

يقوم المدير التنفيذى / السكرتير العام بالإشراف المباشر على المجلس التنفيذي، وبإشراف غير مباشر – من خلال المدير المساعد – على الجهاز التنفيذي.

يتبع المدير التنفيذى / السكرتير العام مباشرة الإدارات التالية:

– شئون مكتب المدير التنفيذى (المكتب الفنى).

– تفعيل دور المجتمع المدنى

– المشروعات الصغيرة ومتناهية الصغر

– رفع القدرات البشرية

– المديريات التي نقلت اختصاصها للإدارة المحلية

– الإدارة العامة لحماية أملاك الدولة: وتتضمن هذه الإدارة كلا من: إدارة الحصر والإدارة والتصرف وإدارة الحماية والحراسة.

– الإدارة العامة للشئون القانونية، وتتضمن كلا من إدارة التحقيقات إدارة الفتوى والتشريع, إدارة القضايا, إدارة التظلمات الإدارية.

• ويقوم مساعد المدير التنفيذى بالإشراف على الإدارات التالية:

– الإدارة العامة للتخطيط والمتابعة.

– الإدارة العامة للإنتاج والشئون الاقتصادية، وتتضمن: إدارة البيئة, إدارة المحاجر، إدارة المركبات, إدارة شئون المجالس واللجان والمؤتمرات.

– وتتضمن الإدارة المركزية للشئون المالية والإدارية كلا من:

– الإدارة العامة للشئون المالية: وهذه الإدارة تضم كلا من: الحسابات ,المشتريات, الموازنة, المخازن, المخزون السلعي.

– الإدارة العامة للشئون الإدارية: وتضم الإدارات التالية: الأمن، شئون المقر، السكرتارية، المحفوظات.

– الإدارة العامة للموارد البشرية وتتكون هذه الإدارة من الإدارات التالية:

– التعيينات والتنقلات, الملفات والسجلات, الإجازات والجزاءات, التسويات والعلاوات والترقيات, المعاشات, الأجور والمرتبات والمكافآت، موازنة الوظائف، رعاية العاملين.

– وتتضمن الإدارة العامة للإنتاج والشئون الاقتصادية كلا من:

– شئون الاستثمار ، الشئون الاقتصادية، الرد على تقارير الجهاز المركزى للمحاسبات.

نستعرض المهام التي تقوم بها بعض الإدارات الجديدة على النحو التالي:

1 – المكتب الفنى, يقوم بمعاونة المدير / التنفيذي السكرتير العام في:

• حلقة الوصل بين كل الإدارات المختلفة داخل المؤسسة التنفيذية.

• إدارة الأمور الفنية لجميع القطاعات بالمحافظة.

• تقديم تقرير عن أداء القطاعات الخدمية المختلفة على مستوى المحافظة / المراكز ، وتكون التقارير تفصيلية على مستوى الوحدات المحلية كلما أمكن ذلك.

٢ – المجلس الشعبى المحلى (أمانة فنية للمجلس الشعبي المحلى)

قبل استعراض الأمانة الفنية المستحدثة المعاونة للمجلس الشعبي المحلي، يجب رصد التطورات والمهام الجديدة للمجالس الشعبية المحلية.

اختصاصات المجلس الشعبى المحلى / للمحافظة المركز:

• يتمتع باختصاصات تقريرية فيما يتعلق بالأمور ذات الطبيعة المحلية الخالصة.

• له سلطة رقابية على الجهاز التنفيذى على مستواه.

• له هيئة موازنية مستقلة.

• يتعين موافقته على تعيين المدير التنفيذي على مستواه كما له حق مساءلته وإقالته.

• مسئول عن حالة التنمية والخدمات بالمحافظة.

• مسئول عن تعبئة الموارد المحلية بالمحافظة.

العلاقات البينية والرأسية : المجالس الشعبية للمحافظة والمركز :

ومما سبق, يقترح أن تتكون الأمانة الفنية من عدد من الخبراء في جميع القطاعات وفيما يلي عرض لهذا الكيان:

• تتمثل مهمة الأمانة الفنية في:

– مراجعة الخطة الإستراتيجية للمحافظة،

– تقديم الدعم للجان المجلس المختلفة,

– عرض تقرير عن حالة القطاعات المختلفة في المحافظة إلى رئيس المجلس الشعبي المحلي واللجان المختصة.

– التنسيق مع المكتب الفني للمحافظة ووحدة التخطيط الاستراتيجي عند صياغة الخطة الإستراتيجية للمحافظة.

– تحليل احتياجات المواطنين من الخدمات الحكومية.

• تتشكل الأمانة الفنية للمجلس الشعبي المحلى من مدير للأمانة يتم تعيينه من قبل المجلس الشعبي المحلي، وعدد من الخبراء والمستشارين، وبعض الخبراء في التخصصات تمثل جميع القطاعات، وعدد (۲) من المحللين الإحصائيين، وعدد (۳) متخصص في نظم المعلومات.

• يتولى مدير الأمانة الفنية للمجلس الشعبي المحلى:

– القيام بدور همزة الوصل بين الأمانة ورئيس المجلس الشعبي المحلى, ولجان المجلس المختلفة، والمكتب الفني.

– كما يتولى اقتراح التعاقد مع عدد من الخبراء لمساعدة الأمانة الفنية في مهام بعينها متى اقتضى الأمر ذلك.

• يتولى أحد نواب رئيس المجلس الشعبي المحلى متابعة الأمانة الفنية.

تتمثل المعضلة الأساسية في الأمانة الفنية في توفير البنية الأساسية والتجهيزات اللازمة لسهولة أداء مهامها.

العلاقات الجديدة والهيكل التنظيمى المقترح على مستوى المركز:

على الرغم من تشابه المؤسسات الجديدة ودورها على مستوى المحافظة والمركز، لكن المركز هو المنفذ الفعلى لكل الأعمال والخدمات على المستوى المحلى، ويمكن رصد العلاقات والاختلافات بين المركز والمحافظة, والعلاقات الجديدة على النحو التالي:

العلاقات التنظيمية والوظيفية:

1- علاقة المركز بالمحافظة:

• يتولى المحافظ متابعة أداء رؤساء المراكز .

• يطلب رئيس المركز من المحافظ الدعم الفنى متى اقتضت الحاجة لذلك.

• تتولى إدارة التخطيط والمتابعة بالمركز التنسيق مع الإدارة العامة للتخطيط والمتابعة بالمحافظة فيما يتعلق بصياغة الخطة التنموية للمركز.

2- علاقة الجهاز التنفيذى بالمجلس الشعبي المحلى:

• يقوم المجلس الشعبى المحلى بمناقشة الخطة التنموية واعتمادها أو إجراء تعديلات عليها، ويمكن الاستعانة بالأمانة الفنية للمجلس الشعبي على مستوى المحافظة.

• يقوم المجلس الشعبي المحلى بمتابعة أداء القطاعات المختلفة، وإجراء تعديلات في بعض الأمور الفنية من خلال الأمانة الفنية، بعد موافقة مجلس أمناء المحافظة.

• يحق للمجلس الشعبي المحلي استجواب جميع التنفيذيين بمن فيهم رئيس المركز.

3- الهياكل التنظيمية المقترحة:

• يستلزم مقترح إعادة الهيكلة الذى تم طرحه فى هذا القسم من التقرير إنشاء عدد من الكيانات الجديدة أو تغيير طبيعة عمل كيانات قائمة وبالتالي تغيير الوصف الوظيفي لها، ومن أهم تلك الكيانات: المكتب الفنى لرئيس المركز، تغيير طبيعة دور الإدارة الهندسية.

• 

  من خلال الهيكل التنظيمي يتضح ما يلى:

  1- تم تضمين الهيكل إدارات الخدمات التي نقلت اختصاصها للإدارة المحلية وتبعيتها مباشرة لرئيس المركز باعتباره الرئيس الأول أمام المجلس الشعبي المحلي للمركز.

  2- استمرار إشرافه المباشر على رؤساء القرى.

  3- أصبحت تبعية إدارة المجالس والمؤتمرات إلى رئيس المركز مباشرة لما يمثلها من أهمية في المرحلة القادمة.

  وفيما يلي عرض لما يمكن أن تكون عليه الكيانات السابقة:

  أ– المكتب الفني لرئيس المركز:

  ويتكون من عدد من الخبراء في جميع القطاعات وفيما يلى عرض تفصيلي لهذا الكيان:

  • تتمثل مهمة المكتب الفني فى إدارة الأمور الفنية لجميع القطاعات بالمركز، وتقديم تقرير لرئيس المركز على أداء تلك القطاعات، كما يتعاون مع المكتب الفني التابع للمحافظة، وتكون التقارير تفصيلية على مستوى الوحدات المحلية كلما أمكن ذلك.

  • يتشكل المكتب المكتب الفنى وعدد من الأعضاء يمثلون جميع القطاعات على لكل أن يكون لكل قطاع قسم مكون من ٣ أشخاص مدير القطاع واثنين من المعاونين, كما يضم المكتب الفني عدد (۲) محلل إحصائي و عدد (۲) خبير في نظم المعلومات، وسكرتارية.

  • ويجب على عضو المكتب الفنى في قطاع ما أن يجتاز لاختبارات فنية بالوزارة المعنية قبل تعيينه بالمكتب الفني.

  • يتولى رئيس المركز متابعة أداء المكتب الفنى ويمكن أن يطلب من المحافظ الاستعانة بهيئة المستشارين لمتابعة أداء المكتب الفني كل في تخصصه.

  ب – تغيير طبيعة عمل الإدارة الهندسية:

  • تتولى الإدارة الهندسية بالإضافة إلى مهامها الحالية، ملف التنمية العمرانية, ورفع جميع الوحدات المحلية على نظم المعلومات الجغرافية (GIS)، والتنسيق الكامل مع وحدة الــ GIS بالمحافظة، والإدارة العامة للتخطيط والتنمية العمرانية.

ما هي صمامات الأمان لتطبيق اللامركزية؟

1- المجلس الشعبي المحلى، يعتبر صمام الأمان الأول في متابعة الأداء التنفيذى، ومعاونته في وضع الأولويات (ويظهر هنا دور الأمانة الفنية لتقديم الدعم الفنى للمجلس، ويمكن لها أن تستفيد من بعض الخبرات في المحافظات للقيام بهذا الدور).

٢ – سلطة المحافظ من خلال مؤسسته التي تراقب كلا من التنفيذ وفقًا لمؤشرات الأداء، وجودة الخدمات بالإضافة إلى قانونية الإجراءات.

3- السكرتير العام / المدير التنفيذى، الذي ينسق بين المراكز، ويعد مسئولاً عن التنفيذ على مستوى المحافظة، ودوره في التنفيذ المباشر بدلاً من المراكز في حال تعثرها (دوره الأساسى لفت الانتباه واقتراح الحلول).

4- الوزارات القطاعية، والتى تضع مؤشرات الأداء وجودته وتتابع سلامة أداء المحافظات.

5- الحكومة (ممثلة فى مجلس الوزراء ) حيث إن المحافظ هو ممثل الحكومة المركزية فى محافظته، ويظهر هنا دور وزير التنمية المحلية في عرض التقارير الدورية لمجلس الوزراء.

6- الأجهزة الرقابية المتخصصة (الجهاز المركزى للمحاسبات – الرقابة الإدارية –

النيابة …)

7- الرقابة الشعبية من خلال المجتمع المدنى وآليات الشفافية والمساءلة.

إجراءات ضمان نجاح تطبيق اللامركزية

1- إجراءات الصرف مرتبطة بالبرامج والأداء (موازنات البرامج) أي أن كل نشاط له مخصصاته المالية، ويتم الصرف وفقًا لمعدل الإنجاز والتقدم في المشروع.

٢– شبكة المعلوماتية، والتى تهدف إلى التوثيق وميكنة جميع الأعمال والمراسلات لتكون مكشوفة أمام المستويات الثلاثة: المركز – المحافظة – الوزارة للمتابعة والتقييم وتقديم الدعم والتوصيات وسرعة الإنجاز .

3- دور المجتمع المدنى، والمواطنين (موازنة المواطن..)

4- وضع الخطط التدريبية والتأهيلية الجديدة، والتى تعد إجبارية وضرورية لاختيار القيادات، وإنشاء قاعدة بيانات حول هذه الدورات ومن اجتازها، وكذا أسماء القيادات المرشحة.

1- لمزيد من التفاصيل، انظر:

Auvich, Chris, From Convergence to Divergence: Reforming Australian local Government, Australian Journal of Public Administration, Vol. 58, ISSUE 3, sup.1999, P.P. 12 – 24

2- لمزيد من التفاصيل انظر: –

-Hembree, Holly and Shelton, Michael, Benchmarking and Local Government Revenue Funds: Theory Versus Practice, public Management (U.S), Vol 81, ISSUE 2, Oct. 1999, P.P. 16-122.

3- أ.د. على الصاوى، اللامركزية في إطار الديمقراطية (القاهرة: مكتبة الشروق، ۲۰۰۲), ص ص ٦٦–٦٩

4- أ.د. أحمد رشيد، الإدارة المحلية، (دار المعارف – مصر، ۱۹۸۱)، ص ۳۱.

5- أ.د. أحمد رشيد، الإدارة المحلية (دار المعارف بمصر، ۱۹۸۱)، ص ۳۸.

6- أ.د. أحمد رشيد، المرجع السابق، ص ۳۹.

7- سليمان الطماوى، مرجع سابق، ص 71 – 72 .

8- أ. د. سمير عبد الوهاب, النظام المحلى المصرى بين المركزية واللامركزية : دراسة مقارنة لقوانين الإدارة المحلية من ۱۹60 الی ۱۹۸۸ ، سلسلة بحوث سياسية، مركز البحوث والدراسات السياسية بجامعة القاهرة، ۱۹۹۱ ص ٦.

9- أ.د. أحمد رشيد، نظرية الإدارة العامة (القاهرة: دار النهضة العربية، ۱۹۸۷)، ص ٤٣.

10- موسوعة العلوم السياسية، جامعة الكويت، ١٩٩٤، ص ٤٦٠.

11- Frederick Lane, S.,Managing State and Local Government: Cases and Readings (N.Y.: St.Martins,s Press, 1980). p. 200

12- أ.د. أحمد رشيد، الإدارة المحلية، مرجع سابق، ص ٤٣.

13- أ.د. أحمد رشيد الإدارة المحلية، المرجع السابق، ص ٤٤.

14- لمزيد من التفاصيل، انظر . أ. د. أحمد رشيد الإدارة المحلية، مرجع سبق ذكره، ص ۷۷–۸۳.

15- عبد المعطى محمد عساف، تنظيم المجالس المحلية : دراسة مقارنة مع دراسة خاصة للوضع في الأردن، رسالة ماجستير ، كلية الاقتصاد والعلوم السياسية، جامعة القاهرة، ١٩٧٤، ص ٥–٦

16- سليمان الطماوى، الوجيز فى القانون الإدارى (القاهرة: دار الفكر العربي، ١٩٩٢)، ص ٥٦.

17- أ.د. أحمد رشيد، إدارة التنمية والإصلاح الإدارى (دار المعارف بمصر، ١٩٧٤)، ص ۱5-۱۹.

18- د. محمود شريف وآخرون، اللامركزية ومستقبل الإدارة المحلية في مصر ، الحلقة رقم (۱) من برنامج اللامركزية وقضايا المحليات جامعة القاهرة، كلية الاقتصاد والعلوم السياسية ٢٠٠٤، ص ۳۲.

19- سليمان الطماوى، مرجع سابق، ص ۱۷۹–۱۸۱.

20- تم الاعتماد فى هذه الجزئية، على دراسة للباحث تم عنوان “إعادة هيكلية الإدارة المحلية من أجل اللامركزية : دراسى حالتى البحيرة وسوهاج“، فى كتاب نظام محلى جديد: تجارب دولية و دراسات مصرية ۲۰۱۳.

21- بالرغم من ذلك توجد برامج تدريب مدربين متكاملة لدى مركز إعداد القادة للقطاع الحكومي التابع للجهاز المركزي للتنظيم والإدارة وهى دورات أساسية للقيادات يتوجب عليهم اجتيازها للحصول على الدرجة الوظيفية الأعلى وفقًا للقانون.

أولاً: باللغة العربية:

• دستور جمهورية مصر العربية ٢٠١٤.

• أ.د. أحمد رشيد، الإدارة المحلية، (دار المعارف – مصر، ۱۹۸۱)

• أ.د. أحمد رشيد، نظرية الإدارة العامة (القاهرة: دار النهضة العربية، (۱۹۸۷).

• أ.د. أحمد رشيد إدارة التنمية والإصلاح الإدارى (دار المعارف بمصر، ١٩٧٤).

• أ.د. سمير عبد الوهاب، النظام المحلى المصرى بين المركزية واللامركزية: دراسة مقارنة لقوانين الإدارة المحلية من ۱۹60 الى ۱۹۸۸ ، سلسلة بحوث سياسية، مركز البحوث والدراسات السياسية بجامعة القاهرة، ۱۹۹۱.

• سليمان الطماوى، الوجيز فى القانون الإدارى (القاهرة: دار الفكر العربي، ۱۹۹۲).

• عبد المعطى محمد عساف، تنظيم المجالس المحلية : دراسة مقارنة مع دراسة خاصة للوضع في الأردن، رسالة ماجستير ، كلية الاقتصاد والعلوم السياسية، جامعة القاهرة،١٩٧٤

• أ.د. على الصاوى، اللامركزية في إطار الديمقراطية (القاهرة: مكتبة الشروق, 2002.

• أ.د على الصاوى، د. كريم السيد “إعادة” هيكلية الإدارة المحلية من أجل اللامركزية: دراسة حالتى البحيرة وسوهاج“، فى كتاب نظام محلی جديد: تجارب دولية ودراسات مصرية، ۲۰۱۳.

• د. محمود شريف وآخرون، اللامركزية ومستقبل الإدارة المحلية في مصر، الحلقة رقم (۱) من برنامج اللامركزية وقضايا المحليات, جامعة القاهرة، كلية الاقتصاد والعلوم السياسية ٢٠٠٤.

• موسوعة العلوم السياسية، جامعة الكويت، ١٩٩٤.

ثانيا: باللغة الإنجليزية

• Auvich, Chris, From Convergence to Divergence: Reforming Australian local Government, Australian Journal of Public Administration, Vol. 58, ISSUE 3, sup.1999.

• Hembree, Holly and Shelton, Michael, Benchmarking and Local Government Revenue Funds: Theory Versus Practice, public Management (U.S), Vol. 81, ISSUE 2, Oct. 1999

• Frederick Lane, S., Managing State and Local Government: Cases and Readings (N.Y.: St.Martins,s Press, 1980)